“到‘十四五’期末，50%以上的土地出让收益要用于农业农村。”近日，中央出台的这项政策引起广泛关注。

据中办、国办印发的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》（以下简称《意见》），从“十四五”第一年开始，各省(区、市)要分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例；到“十四五”期末，以省(区、市)为单位核算，土地出让收益用于农业农村的比例要达到50%以上。

土地出让收益过半用于农村，意味着什么？又将产生怎样的长期影响？

“真金白银”支持乡村振兴

“最近几年，全国土地出让收入一年要达到6、7万亿元，土地出让收入用于农业农村比例每提高一个百分点，就相当于‘三农’增加了600、700亿元的投入。毫无疑问，这项改革的逐步实施，将会对实施乡村振兴战略提供一个有力的资金支持。”中央农办副主任、农业农村部副部长韩俊在9月24日举行的发布会上如此表示。

中央2018年9月印发的《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》明确提出，健全乡村振兴战略实施的多元投入保障机制，并重点从财政优先保障、提高土地出让收益用于农业农村比例、引导和撬动社会资本投向农村三条途径进行了总体安排，也提出了加大金融支农方面的思路要求。

近两年来，中央和各级政府通过安排专项资金、加强乡村振兴的目标考核、出台相关政策引导工商资本参与等办法，大大加强了公共财政、社会资本和金融机构对三农领域的投入力度。但相对而言，将土地出让收益取之于地、主要用之于农的机制建设有所滞后。

此次《意见》的出台，既明确了相关工作的总体要求、工作原则，又提出了重点举措和保障措施，更规定了分阶段的量化考核目标和政策落实的“负面清单”，彻底夯实了“提高土地出让收益用于农业农村比例”的工作要求，必将成为“十四五”时期落实乡村振兴战略的重大制度保障，并深刻影响新时期乡村振兴的动力结构和城乡利益分配格局。

实现乡村振兴，需要长期的、大量的外部投入。当前，我国仍有50余万个行政村，承载着5亿多乡村人口，即便按照80%左右的城镇化水平终极状态预测，乡村人口未来也将超过2亿人。面对如此规模的乡村地区发展需求，要想逐步培育乡村地区的持续内生发展动力、构建平等融合的城乡关系，持续稳定的外部投入必不可少。

其次，面对经济下行和财政收支平衡压力，单纯依靠一般公共预算投入面临较大的缺口和不稳定性。统计数据显示，党的十九大后，各级政府用于农林水事务的一般公共预算支出，在2018年和2019年已经连续两年超过2万亿元，占一般公共预算总支出的比重稳定在9.5%以上，增长速度分别达到10.5%和8.4%，分别高于一般公共预算总支出增速1.8和0.3个百分点。但后疫情时代，继续保持经济总量和财政收入的较快增长，可谓困难重重。同时，各地在城市基础设施、社会民生以及工业改造升级等领域，也面临着大量而紧迫的公共支出需求，这进一步增加了乡村振兴投入的资金压力。

此外，乡村发展基础相对薄弱，经济效益和短期回报存在一定局限，亦使各级政府的公共财政投入力度易于受到其他维度目标的制约。因此，在确保一般公共预算投入稳定在一定水平的前提下，着力开辟新的资金来源，就成为乡村振兴战略实施的必然选择。

更大力度的反哺

土地是乡村地区最基本的生产保障条件和最具经济转化价值的物质资源，但在改革开放以来迅猛的城镇化发展进程中，大量农村土地被征收并用于支持城镇和非农产业发展。政府将大部分土地出让收益用于城镇基础设施建设和公共服务配套，客观上造成了城乡利益分配关系的不平等。

中国城镇化进程仍处于快速发展区间，土地出让收入连续多年保持增长态势，把握当前历史机遇、及时构建乡村振兴分享城镇发展红利的锚定机制，是确保一定时期内乡村振兴投入稳定增长的有效途径。

《意见》既提出了调整土地出让收益城乡分配格局的核心目标，也明确了分步实施、市县留用为主与中央和省级适当统筹的资金调剂、统筹资金的使用范围、完善土地出让收入和支出的核算办法等一系列涉及长远的工作规则，可以说是一项战略层面的制度性安排，将对中长期内的土地出让收入管理及分配制度产生重要影响。

同时，这是加快构建新发展格局的助推路径。面对复杂的国际国内经济形势，习近平总书记强调，我们要充分发挥国内超大规模市场优势，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。然而，相对落后的农业农村发展现状，还不能充分满足新格局的发展要求。一方面，农业生产的标准化、绿色化、品牌化、科技化程度仍比较低，还不能满足城乡居民对高端优质农产品日益增长的需求，不利于农业融入国内大循环。另一方面，农民收入水平不高、与城镇居民的绝对收入差距仍在持续扩大，抑制了农村消费能力和消费结构的及时转变，使扩大国内消费群体面临结构性制约，不利于超大规模市场优势的有效发挥。

因而，通过提高土地收益分享比重，加大对农业农村的资金投入，能够更快改善农业、农村和农民的弱势地位，从而促进国内经济体系循环的整体构建。同时，提高农业农村对土地出让收入的分享比例，也意味着城市对土地财政依赖程度降低，有助于倒逼城镇和非农产业的转型升级，在培育更多新动能、提升国际竞争力的过程中实现更高质量发展，推动国内国际双循环的相互促进。

积极稳妥、分步实施

土地出让收益分配的城乡格局调整，必将带来一系列的连锁反应，对此必须统筹处理好政策实施中的若干关系，确保城乡居民福祉的整体改善。

处理好加大资金投入与切实发挥资金投入效益的关系。尽管中国2019年城镇化水平已经达到60.6%，但依然处于快速发展区间，这意味着农业、农村和农民在国家经济社会发展格局中的占比仍将持续降低。为此，必须要树立科学的乡村振兴理念，坚持分层分类的投入逻辑，把资金投入到群众更期盼、对国家粮食和生态安全等保障作用更强的重点领域。

处理好土地出让收入分配与优化财政收支结构的关系。《意见》明确提出，不能因为此次土地出让收益的重新分配而降低或放缓原有渠道对农业农村的支持力度，但由于其影响了城镇发展的资金来源，而必然在一定程度上改变地方政府的收支结构。为妥善处理这两者之间的矛盾，首要策略是按照积极稳妥、分步实施的原则，推进地方政府收支结构的平稳过渡。在此基础上，地方政府应把建立健康可持续的财税收入体系作为基本战略，积极构建以房地产保有、实体经济增长、社会终端消费等为主体的财税收入结构，从根本上改变对“土地财政”的依赖。

处理好区域差异与宏观统筹的关系。《意见》确立了市县为主、中央和省级适当统筹的资金调剂机制，并且要求到“十四五”期末，以省(自治区、直辖市)为单位核算的土地出让收益用于农业农村的比例要达到50%以上。然而，不同地区之间不管是在资金投入能力还是在乡村发展需求方面，都面临着差距悬殊的实际情况。这就要求各地探索打破既有的以行政区为单位的统筹思路，嫁接以市场化和跨区域的资金整合利用思维，在提高投入效益的同时，发挥更大的“乘数效应”。

处理好阶段性目标与长期制度创新的关系。《意见》着眼于“十四五”时期，设定了明确的实施阶段和政策目标。然而，作为一项牵涉广泛的改革性文件，它不仅对实施过程中的若干运行机制进行了制度性规限，也为“十四五”之后相关政策改进提供了必要的探索。因此，必须要加强政策实施的动态评估，以在落实相关要求的同时，及时总结后续出现的连锁问题及其发生机制，为长期的制度创新奠定基础。

（作者：李少星 颜培霞，系山东大学山东发展研究院、经济研究院副教授；山东社会科学院经济研究所博士）

责任编辑：马清伟

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