清代的国家治理体系中，监察制度是非常重要的一环。清代的监察体系自上而下，层层分级，严谨周密。中央有都察院，辖十五道与五城察院，针对皇室及宗亲设立宗室御史处、稽查内务府御史处，地方有总督、巡抚、按察使等，形成了一整套完整的监督系统，为封建社会监察制度的顶峰。同时，统治者又因事授权，临时设立了会考府、观风整俗使、巡按御史等职，以便完善监控体系。这些特事特办，具有临时性质的监察机构，也是国家治理体系中的重要环节，值得关注。

康熙朝晚期，国家承平，人口激增，但盛世背后也隐藏着危局，最为突出的就是钱粮亏空严重。雍正帝上任伊始，统计清查掌管天下钱粮的户部银库，仅雍正元年亏空就达二百五十九万两之多，当年该部收入银仅七百余万，亏空占了四成，而地方各衙门欠款更甚。整治吏治、清理钱粮账目成为雍正朝初期亟须需解决的问题，具有经济审查功能的会考府由此成立。

设置与人员

会考府的设立与雍正帝朝初期的政治形势有一定关联。康熙晚年，储位虚悬，众皇子觊觎皇位，斗争激烈。皇四子胤禛在步军统领隆科多等人的帮助下，登上王位，引起皇八子允禩等竞争对手的不满。甫登皇位的雍正帝急须集中皇权，成立由皇帝直辖的审计部门，审查中央与地方各层级机构，借此打击异己，自在题中之义。

会考府成立于雍正元年正月，上谕各省除地方正项钱粮及军需之外，奏销积弊甚大，不得不加整理，“嗣后一应钱粮奏销事务无论何部，俱怡亲王、隆科多、大学士白潢、左都御史朱轼会同办理”。

谕旨中提及负责此事的怡亲王允祥、隆科多、白潢、朱轼四人均为雍正帝亲信。其中允祥为康熙帝第十三子，一直与雍正帝交好，助其争夺王位。雍正上台后封其为和硕怡亲王，同时兼任议政大臣，管理钱袋子户部，总理军国大事。隆科多为步军统领，康熙帝临终时唯一顾命大臣，备极宠任，雍正帝称为舅舅而不直呼其名。白潢是雍正帝倚重的重臣，担任兵部尚书并协理内阁大学士。朱轼任都察院左都御史，品级不比三人，都察院掌司风纪，选风宪官充任要职，正符合会考府设置以监察为重点的初衷。此外，会考府下辖左右两司，办理日常事务。编制上除了四大臣外，设满汉郎中各二员，员外郎各二员，主事各二员，笔帖式十员。

职责与事迹

会考府自成立至撤销，总计办理五百多件案子，涉及中央与地方各级机构。会考府设立之初，定义其职责为：查核各省军需、各部钱粮账目，查办支领开销数目是否相符，“若有冒销隐漏情弊立即查参。”

会考府的办案程序是由其提出要审查的案件，要求涉案部门提供档案，再由会考府调取档案查核。若无问题，会考府与该部门会衔汇报；若有疑问则予以驳回，同时提出处理意见。大案如海塘修葺、财务年报，小案如祭祀报销均在审核范围之内。

在现存的会考府审查的案件档案中，针对工部的较多。如雍正元年八月，会考府行文工部，要求咨送康熙六十年六月用过的银钱数目，经逐款查对，其中有修理十六阿哥花园和静明院两案，原文支取松木没有照例折算，而是改照圆木报销，以致价值倍多，属于浮冒开销。会考府据此要求工部将浮开之处据实核减。

修缮海塘工程花费巨大，是会考府重点审查对象。雍正元年十月初十日，会考府查取浙江省修海塘卷册，物料工价虽与所报相符，但堤工为康熙五十八年新修，此后又连续三年报销了六万多两。会考府提出质疑，既然是新修堤工，何以每年所费银两有增无减？怀疑数据造假。令管事人员核查堤工，据实奏报。

在中央各部系统中，工部被审查案件较多，一方面工部是奏销大户，所查案件比例自然偏重。另一方面与主管工部的允禩有直接关系。允禩曾是皇位的有力竞争者，雍正帝有意借助会考府打压其势力。雍正帝曾批评允撰，“皇考梓宫奉移山陵，需用夫役，向例皆用二万余名，伊密奏费用钱粮太多，今减省一半便可足用”。

除此之外，会考府对中央光禄寺、太常寺、刑部等报销事项也进行监督审计。

特点及废除

会考府的特点之一为选拔亲信人员任职。会考府官员均是从各部门抽调，兼差任职，都是雍正帝倚重或者重点培养对象。

会考府另一重要特征即独立行使审计职能。它不隶属于任何部门，也非部院管辖，独自承担案件审查。即使如怡亲王允祥所辖户部、允禩所管工部，也会不时被会考府抽查，在往来函件行文上均属平行文，其中也不乏对所查部门的批评指责之词。同时，会考府直接受命于皇帝，可直接上呈奏本或请旨，具有极高的权威。

会考府具有短暂临时的特性。会考府从设立到废除仅存在了三年时间，历时很短，这也使会考府的功能未能充分发挥，仅是审查部分机构动用钱粮的奏销事项，未能包括全部财政支出项目。中央和地方的财政收入及预算等也不能全盘管控，在一定程度上限制了会考府的职权发挥。

会考府成立后，严格审查户部和工部等奏销额度较大的部门，打击了康熙末年以来的官场腐败，起到了节流的效果。其中，对工部审查尤其严厉，打压了政敌允禩及其党羽，维护了政权的稳定。令人费解的是，雍正三年八月，会考府突遭裁撤。

会考府何以突然撤销？有人认为由于制度上短板，会考府人员为兼差，影响了办事效率，未有精力对中央和地方财政彻查。也有人认为会考府的裁撤与当时的政治形势有关，雍正帝打击了允禩、允禟等势力，无需再设立专门机构整治朋党。以“多一衙门即多一事端”为由将其裁撤。不过会考府作为历史上经济审查机构的肇始，其中得失依然值得借鉴。

（中国社会科学院历史理论研究所张建斌/《团结报》）

责任编辑： 王玉霞    

打开大众日报客户端阅读全文