混合所有制改革是国有企业改革的重要突破口。2020年是国有企业混合所有制改革的攻坚之年、关键之年。随着宏观上更加注重发挥市场在资源配置中的决定性作用，微观上企业内部股权实现了多元化，国有企业混合所有制改革的稳步推进，需要整个经济监管方式随之进行调整完善。作为经济监督的重要方式，审计监督必然要适应这一发展趋势。作为党和国家监督体系的重要组成部分、重要的宏观管理部门，国家审计在经济监督领域具有其他监督主体所不具备的专业能力、客观立场和宏观站位。

《审计研究报告》2020年第31期，发表审计署办公厅副处长彭巨水的文章《国家审计推动国有企业混合所有制改革的探索研究》。文章从专业性、客观性、宏观性三个方面探讨了国家审计推动国有企业混合所有制改革的独特优势；同时，从推动混改政策贯彻落实、推动混改工作全面铺开、推动混改程序科学规范、推动混改结果双赢有效、推动混改环境优化提升五个方面，分析了国家审计服务保障国有企业混合所有制改革的着力点；最后，针对国家审计在开展国有企业混合所有制改革相关情况审计时面临的困境和难题，就如何更好发挥国家审计的职能作用作了进一步思考。

以下为文章内容节选——国家审计推动国有企业混合所有制改革的五个着力点：

国有企业是国民经济发展的中坚力量，是中国特色社会主义的支柱。推进国有企业深化混合所有制改革，具有非常重要的理论价值和现实意义。目前，国有企业混合所有制改革仍处于试点和探索阶段。对国家审计而言，亟需发挥自身优势，推动这项改革向纵深发展。国家审计应当把混合所有制改革作为促进经济高质量发展的一个重要支撑点，进一步深化国企国资审计，将揭示微观问题与服务宏观决策结合起来，切实发挥审计职能作用。具体来看，应从以下五个方面入手，进一步细化推进中央关于混合所有制改革决策部署落地见效的具体举措，促进这项改革取得实实在在的效果。

（一）推动混改政策贯彻落实。

推动国家重大政策措施贯彻落实是审计机关的法定职责，能够有效保障国家有关决策部署贯彻落实到位。党的十八届三中全会对国有企业混合所有制改革作出重要战略部署以来，以2015年出台的《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》为标志，国企国资改革“1+N”等政策文件体系已经形成，并就国有企业混合所有制改革作出系统性的顶层设计。特别是2015年9月24日，国务院发布《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》后，国家发展改革委陆续制定和印发《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》（2015年）、《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（2016年）、《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》（2018年），国资委印发《中央企业混合所有制改革操作指引》（2019年）等文件，既为国有企业开展混合所有制改革提供了四梁八柱的大框架，又明确了系统具体的操作指南。

国家审计要以党中央、国务院出台的相关政策为依据，对标对表混合所有制改革的主要任务、实现目标、重要节点、关键环节、具体要求等，持续开展政策落实情况跟踪审计：

一是要重点关注国有企业改革领域政策措施的落地情况，反映国有企业混合所有制改革政策落实中存在的问题、遇到的困难，充分揭示国有企业和国有资本运营管理中存在的普遍性、倾向性、典型性问题，深度分析制度缺陷和管理漏洞，提出解决问题和推动改革发展的建议，促进国有企业不断深化改革。

二是要重点关注国有资本做强做优做大情况，深入了解国有经济布局优化、结构调整、战略性重组等情况，关注“三去一降一补”等供给侧改革任务落实，关注国有企业公司法人治理结构情况，促进增强国有经济的活力、控制力、影响力和防风险能力，维护国有资本安全。

三是要重点关注混合所有制改革推进情况，根据混合所有制改革的时间表、路线图、关键点，重点了解国有企业公司制建立情况、引入非国有资本特别是民营资本情况、混合后企业建立现代企业制度情况等，揭示推进缓慢存在的障碍，促进破解这些问题和困难，保障企业混合所有制改革规范有序、稳步推进。

（二）推动混改工作全面铺开。

2019年的政府工作报告指出，要积极稳妥推进混合所有制改革。回顾这一年，国有企业混改已由重改革监管到重改革放权、由试点到行动、由单项推进到综合实施进行转变。总体上看，电力、石油、军工等七大重点领域企业的混合所有制改革项目有所增多，混改已成为企业市场化经营的迫切需要、放大资本功能的有效手段和健全治理结构的关键之举。《中共中央 国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》明确指出，在电力、电信、铁路、石油、天然气等重点行业和领域，放开竞争性业务，进一步引入市场竞争机制，并要求对民营企业进入上述行业和领域研究制定具体路径和办法，明确路线图和时间表。2019年12月24日召开的中央企业负责人会议明确，2020年要以落实国有企业改革三年行动方案为契机，在推进混合所有制改革方面实现新的突破，着力引入高匹配度、高认同感、高协同性的战略投资者，探索建立科学高效的差异化管理模式。由此来看，2020年是国有企业混合所有制改革的攻坚之年、关键之年，就是要聚焦重点行业和领域，以调整国有资本布局、改进监管方式、完善公司治理结构为重点，以更大力度、更大范围推动混合所有制改革向纵深发展，切实发挥混合所有制改革作为本轮国有企业改革重要突破口的引领示范作用。

对此，国家审计要按照全覆盖的要求，推动国有企业混合所有制改革工作全面铺开。要对投资、运营、管理和使用国有资产的有关单位和企业，以及负有国有资产监管的部门和具有相关宏观调控职能的部门全部纳入审计监督视野。顺应改革国有资产管理体制、分层分类推进国有企业混合所有制改革的新实践，国家审计要牢牢把握审计监督的对象，通过财务收支审计、领导干部经济责任审计、专项审计（审计调查）、国有资本经营预算审计等多种审计形式，确保实现审计监督对象全覆盖。要重点实现对以下四个方面相关部门和单位的审计：

一是对制定国有企业混合所有制改革相关发展规划、产业政策、财政政策、金融政策、税收政策等的政府部门进行全面审计，了解其政策落地情况如何，评价其政策设计是否符合国有资本战略性调整、优化国有资本布局的要求；

二是对国有资产监管机构的履职情况进行全面审计，重点关注国资委履行监管责任，制定相关规章制度等指导国有企业混合所有制改革，分层分类推进国有企业混合所有制改革等情况；

三是对国有资本投资、运营公司进行全面审计，审查其设立与运转是否合理，股权运作、内部治理是否规范，国有资本是否保值增值等情况；

四是对混合所有制企业进行审计，重点关注混合所有制改革后企业建立现代企业制度是否科学，重构的公司治理机制是否完善，是否存在国有资产流失乃至私有化问题，是否提升了企业的经营管理水平和绩效等，揭示存在的“混而不改”“混而无效”等问题及其根源，促进改革取得预期效果。

（三）推动混改程序科学规范。

国有企业混合所有制改革既包括直接出售、管理者收购、上市交易、清算破产等所有权的转让，也包括特许经营、签订管理合同、承包、放松管制等非所有权的转让，情况非常复杂。因此，混合所有制改革是一项系统工程，涉及面广、政策性强、影响广泛、社会关注度高，必须确保程序科学规范，以公开、公平、公正的方式进行。这是混合所有制改革充分发挥市场机制重要作用的必然要求，也是保护混合所有制改革相关方利益、积极回应各方关切的必然要求。对此，国有企业混合所有制改革要准确把握推进过程的管理原则，在充分尊重市场规律和企业发展市场逻辑的情况下，统筹考虑、稳步推进。2019年10月31日，国资委印发《中央企业混合所有制改革操作指引》，为中央企业开展混合所有制改革提供了系统的操作指南，其对混合所有制改革的基本操作流程、“混资本”相关环节操作要点、“改机制”相关环节操作要点等都做出了明确要求，是推进这项改革的重要遵循。

对此，国家审计要以操作指引为基本依据，对国有企业混合所有制改革全流程实施跟踪审计，推动混合所有制改革依法合规操作，切实防止暗箱操作、低价贱卖、利益输送、化公为私、逃废债务等问题。国家审计应抓住混合所有制改革的三个关键环节，确保改革依法进行、科学规范：

一是决策环节。审计应关注可行性研究是否充分，改革过程是否经过民主决策程序，规范操作，是否按照“三重一大”决策机制履行内部决策程序；混改方案是否合理，改革风险评估与防范措施是否健全完善；引进的投资者是否符合发展战略，重要行业和关键领域的混改方案是否履行相应报批程序。

二是操作环节。审计应关注改革的规范化，特别是国有企业混合所有制改革中的首发上市、股权转让、发行债券、资产重组等，是否严格按照相关法律法规规范进行；清产核资、资产评估、资产处置、产权置换等，是否公开、公平、公正地进行；资产评估机构选择和评估程序是否合理，是否存在人为低价交易国有资产，造成国有资产流失的情况；引进非公资本的过程中，是否保障了各类社会资本平等参与的权利，是否存在违反公平竞争原则的情况。

三是管理环节。审计应关注混合所有制企业是否建立现代企业制度，是否具有完善的法人治理结构；国有企业股权多元化在内部管理制衡方面效果如何，是否仍然存在“行政化”“机关化”等经营管理机制僵化的问题；市场化选人用人机制、市场化用工制度、市场化薪酬分配机制等三项改革是否顺利推进；激励约束机制效果如何，员工持股从方案设计到资金来源，再到审批程序是否合法合理；关注债权债务，特别是职工安置情况。

（四）推动混改结果双赢有效。

国有企业混合所有制改革不是国有企业的“独角戏”，而是国有企业和民营企业之间的“二人转”。从实践来看，混合所有制改革创新了经济形式和组织形式，为各类资本实现“互利共赢”奠定了基础，有利于调动各类资本所有者的积极性、主动性、创造性，有利于不同所有制资本之间相互“取长补短”。具体到国有企业混合所有制改革，通过“资本融合”“管理融合”，把国有企业在资本规模、社会影响、抵抗风险等方面的实力，同民营企业在管理、机制、活力等方面的优势结合起来，实现了“化学反应”，激发了微观主体的创新创造力，形成了核心竞争力，增强了市场硬实力，是实现国企和民企共同发展的最佳路径和最有效平台。

对此，国家审计在推进国有企业混合所有制改革中，要注意正确处理混合所有制改革过程中的三个关系，以便更好发挥审计的建设性作用，推动国有企业和民营企业进行深度合作，向着更广范围、更高层次、更深程度融合发展。

一是注意正确处理依法审计和“三个区分开来”的关系。审计机关依照法定权限实施国有企业审计，要坚持解放思想、实事求是，全面、辩证、历史地看待和把握混合所有制改革中的新情况新问题，客观审慎作出审计评价和结论，确保事实清楚、定性合理、结论准确。对问题的处理要把握好“度”，严格按照“三个区分开来”要求，吃透中央精神，把准改革方向，实事求是地做出结论。要积极推动建立健全激励机制和容错纠错机制，鼓励探索，注重激发和保护企业家精神，注重保护新业态、新产业和新模式，注重从推动新生事物健康发展的角度反映问题、提出建议。

二是注意正确处理国有企业和民营企业的关系。国有企业、民营企业都是我国社会主义市场经济的重要微观基础，市场地位平等。国家审计要站在客观中立的监督立场，促进政府职能转变，推动清晰界定监管职责范围和权力边界，推动构建基于中性竞争的良好市场环境，推动完善保护各类市场主体平等地位的制度环境。特别需要强调的是，民营企业虽然不是审计的直接对象，但有的审计事项会延伸到民营企业，在延伸审计民营企业时，一定要坚持依法审计的原则，尊重契约精神、尊重交易法则，秉持审慎包容理念，注重保护民营企业合法权益，绝不能影响企业的正常经营。三是注意正确处理“新三会”与“老三会”的关系。把加强党的领导和完善公司治理有机统一起来，是推动混合所有制企业健康发展的必然要求。新三会（股东大会、董事会、监事会）的目标是提高企业经营效益，实现公司的有效治理，达到出资人利益的最大化；老三会（党委会、职代会、工会）的目标是确立党的领导地位，保障党和国家的政策贯彻执行，维护和保护好职工合法权益。两者的治理目标不同，在具体运行中必然会产生协调上的问题。对此，国家审计要从坚持党的领导，推动完善法人治理结构出发，把“新三会”与“老三会”的有机结合、权能融合作为重点，促进充分发挥各自优势，推动形成“新老三会”优势互补、合力并举的法人治理结构。

（五）推动混改环境优化提升。

由于混合所有制改革本身在目标实现、利益保护、机制优化、效能提升等方面存在一定的不确定性，因此，良好的政策环境、市场环境、舆论环境，以及可预期的未来就成为推动混合所有制改革稳步向前的必要条件。对此，亟需在全社会创造不同所有制资本交叉持股、相互融合的有利条件和良好舆论氛围，鼓励国有企业、民营企业之间以资本为纽带形成“你中有我、我中有你”的利益共同体，使社会各界达成混合所有制改革就是要各类所有制资本、各类所有制企业相辅相成、相得益彰，而不是相互排斥、相互抵消的共识。目前来看，推进国有企业混合所有制改革过程中，既有国有企业市场主体地位不充分问题，也有民营企业“处处碰壁”问题。一个突出问题就是民营企业在参与国有企业混合所有制改革中，还存在各种隐性壁垒，诸如各种“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”等，影响了民营企业的积极性。也正因为如此，去年召开的中央经济工作会议在提到“制定实施国企改革三年行动方案，提升国资国企改革综合成效”之后，强调“优化民营经济发展环境”，这凸显了优化民营经济发展环境对推动国有企业深化改革的重要意义。

同时，从近年来审计了解的情况看，当前我国营商环境仍存在不少短板，特别是乱收费、乱摊派现象屡禁不止，一些行政审批事项放下去接不住，设置歧视性条件和不合理门槛等问题时有发生。对此，国家审计要聚焦促进国有企业混合所有制改革这一目标任务，为国有企业、民营企业参与其中创造良好的制度环境和市场环境。

一是立足更好发挥政府作用，推动建立公平竞争的市场经济制度环境。推动加快建立完善以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争为基本导向的法律法规制度；推动政府职能转变，加大“放管服”力度，进一步深化商事制度改革，完善市场监管体制。

二是立足更好发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动解决营商环境中存在的热点难点问题。审计中要坚持“凡是市场能自主调节的就让市场来调节，凡是企业能干好的就让企业干”的基本原则，针对营商环境中存在的影响市场机制发挥作用的热点难点问题，审计发现的体制机制问题，进行深层次思考，精准把脉揭示问题所在及根源，提出有理有据、针对性可操作性强的建议。

三是立足激发民营企业活力，推动提升民营企业对支持政策的获得感、满意度。对照党中央、国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的政策文件，重点关注相关政策兑现、行政审批、市场监管情况，注重揭示和反映政策落地难、融资难融资贵、项目推进缓慢、优化服务不到位、涉企收费名目繁多等方面存在的突出问题，及时公告曝光，及时督促整改，提振民营企业家的信心，为民营企业积极参与混合所有制改革营造良好的舆论环境和营商环境。

责任编辑： 周艳    

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