□　本报记者　代玲玲　李梦馨
　　在当前财政收入增速放缓、公共需求刚性增长的背景下，各级财政“紧平衡”将成为常态，如何提高财政资金使用效益受到关注。
　　2018年9月份，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，至今两年有余。从实践情况来看，山东预算绩效管理已实现了由原来“普及理念”“试点扩围”的推广阶段进入到“全面实施”“提质升级”的攻坚阶段。
　　两年来，山东采取了哪些创新实践落实“花钱必问效，无效必问责”？日前，记者来到济南，对这里受到财政部肯定的预算绩效改革进行采访。透过绩效改革的“济南样本”，或可窥见未来山东财政预算绩效管理改革的方向。
“三个挂钩”倒逼精准编制预算
　　不久前，在济南市某单位的会议室内，十几人正围坐在一起激烈讨论着。来自济南市财政局、相关预算单位、造价事务所等各方的代表，正围绕一个个项目的预算支出据理力争。
　　这里正在举行的是2021年济南市财政预算事前评估会，评估结果将直接影响这次会议涉及项目的预算金额。钱多了少了，都得有个明确的“说法”，让各方都能接受。
　　这种场面并非首次出现。自2019年以来，济南市把“绩效与预算深度融合”作为根本出发点，以“上医治未病”理念设计绩效改革，坚持“向绩效管理要财力”，首创预算精准编制的“三个挂钩”，创建“五方协同精准联控”机制，让济南一举成为地市预算绩效管理改革的破冰之地。
　　“这背后既有经济下行压力加大，加上国家实施减税降费政策等因素带来财政资金压力的直接原因，更有对政府治理体系和治理能力现代化更高追求的深层次原因。”济南市财政局局长王勤光告诉记者。
　　预算绩效管理，国际上统称绩效预算，被称为让预算单位“不敢乱花钱”的改革。为确保财政专项资金分配“有章可循”，花完钱“有据可查”，济南市首创政策和项目预算安排与事前绩效评估、绩效目标以及上年预算执行绩效情况“三个挂钩”机制，将预算绩效管理工作有机地融入预算管理各环节，倒逼部门单位精准编制预算，合理申报资金量、科学制订资金支出计划。
　　济南市公交总公司公交场站建设项目包含汉峪片区旅游路、舜华南路南首公交首末站项目等共9个子项目，2020年度申请预算6.0229亿元。济南市住房和城乡建设局经过综合分析研判，发现该项目存在部分工程立项批复手续即将超期、土地手续尚未完备等问题。通过对项目预算合理性、开工条件等因素逐一核实分析，确定该项目2020年城建预算为2.3523亿元，核减3.6706亿元，核减率达60.94%。
　　“很多单位在申请预算时，基于各种因素，有时会提高申报金额，经过事前评估，部门预算编报会更实，避免了预算申报‘拍脑袋’或者‘先把钱要过来，用不用再说’，甚至‘狮子大开口’的情况出现。”济南市住房和城乡建设局副局长陈红深切感受到了改革带来的变化。
“三个指标”变沉淀为财力
　　事中监控是预算绩效全过程管理的“主战场”，也是济南市预算绩效改革的一大特色。
　　记者在一份济南市环保污染治理补助项目预算申报表中看到，该项目今年年初的预算安排是2500万元，截至2019年7月底，按照分期拨款的原则实际到位600万元，资金到位率是24%，实际支出却为0，未达到支出进度等绩效目标。
　　借助全市预算绩效信息化系统，通过对该项目资金绩效跟踪监控，济南市财政局了解到，经过连续3年的政策补助，绝大多数参建企业环保污染治理意识显著提高，项目建设过程中能够严格落实环保治理各项措施，故该补助资金已不需要再支出。跟踪评估论证的结果是，及时取消了该项目预算计划2500万元，并将已到位资金600万元收回。
　　资金为何会沉淀在账户上？济南市财政局预算处处长王鲁飞一语道破，这主要是因为在传统的财政资金分配模式中，预算编制不细不实不准、支出计划不细化，缺乏绩效精准控制机制，预算执行效率低，造成无效闲置。
　　与此同时，当年一些急需资金的项目却嗷嗷待哺。为解决这一难题，济南创设预算执行进度、预算支出率、预算到项目率等3个反映预算执行效率的共性绩效指标，纳入“预算绩效精准控制”机制，编入预算编制软件系统，倒逼相关部门单位提高资金使用效率。
　　2019年年底，济南市市本级的“趴账”资金被全部盘活，其中部分资金按相关程序调整用于虞山大道、世纪大道以及城乡居民冬季清洁取暖、农村危房改造、美丽村居建设等重点项目建设；另外一部分结余结转资金调入预算稳定调节基金，用于确保2020年全市重点领域支出。
　　在此基础上，2020年济南市又增设预算执行“绩效控制键”，力求从年初起就将可能形成“趴账”的资金控在财政手上，完全融入财政大循环中。
“五方协同”推动“花钱共问效”
　　预算绩效管理是一项综合性系统性工程，单依靠财政部门一方的力量，难以达到理想效果。济南市财政局预算绩效处处长尹树莉坦言，在绩效管理推进初期，预算单位对绩效工作不重视、绩效意识和理念不强，财政部门承受了不小的压力。为此，济南率先建立健全党委领导下，人大、纪检监察、组织部、财政、审计等协调配合的“五方协同精准联控”工作保障机制，在“花钱必问效”基础上，实施“花钱共问效”。
　　五方各有分工。市人大重点审查监督支出预算、政策和项目实施效果，加大绩效目标、绩效结果全过程预算绩效监督，建立了市人大代表参与重大政策和项目事前评估工作机制；市纪检监察部门将财政资金使用绩效情况纳入每年巡察和专项监督，促进预算绩效管理工作的全面落实；市委组织部门将预算绩效管理水平纳入全市经济社会发展综合考核体系；市财政部门负责指导各部门单位开展预算绩效管理工作，对实施情况进行督导考核；市审计部门依法对预算绩效管理情况开展审计监督，并将预算绩效管理情况纳入领导干部经济责任审计范围。
　　2018年，市财政局组织了对2017年济南市工业和信息化发展专项资金绩效评价，得出的结论是“单户奖励金额小，导致财政专项资金使用较为分散，重点产业发展方向、重点项目奖励扶持力度不够突出，未能充分发挥奖励资金的重点突破引领作用”。2018年底，济南市工信局在起草《促进先进制造业和数字经济发展若干政策措施》时，积极吸纳报告意见，加大对产业集聚区、产业集群、产业链等领域的支持，资金规模由0.5亿元，提升到2019年5亿元。在对2019年该政策绩效评价中，取得优秀的好成绩，2021年资金规模提升到20亿元。
　　真金白银的投入，带动了济南市工业经济高质量发展。最新数据显示，今年1－10月份，该市工业增加值增速达到12%，领跑全省全国。
　　山东省财政厅预算绩效管理处处长韩志毅告诉记者，“有财有政才是财政，有财更要有政。预算绩效管理不只是为了压减预算那么简单，中央将其作为推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，以预算绩效管理为关键点和突破口，通过不断压实各方预算绩效管理责任，来推动政府的绩效管理，提高公共服务供给质量，增强政府公信力和执行力。通过预算绩效管理铸造高效透明责任政府，这是绩效管理的初心和使命。济南模式值得深入总结推广”。