最近，审计署审计科研所发布《审计研究报告（2020年第33期）：关于投资审计与新基建的若干思考研究》。

为更好地适应新基建带来的新形势新任务新要求新业态，根据审计署领导指示，审计署投资司新基建研究课题组就新基建面临的形势、内涵特点、发展现状等进行了初步的研究思考，并从新基建审计的思路、路径和技术方法等方面提出了投资审计的应对措施，形成了专题报告。

一、加强新型基础设施建设是党中央正确研判国内外形势，化危为机，实现高质量发展的重大战略部署

改革开放40多年来，我国综合国力不断增强、人民生活水平逐步改善、国际影响力显著提高、经济社会发展等各方面均取得长足进步，已成为世界第二大经济体，制造业第一大国。在快速发展和参与世界合作竞争的艰难历程中，我国经济还存在大而不强、创新能力不强、核心科技支撑不足等短板，党中央审时度势，针对当前和未来发展的突出问题，提出了坚持以供给侧结构性改革为主线，转变发展方式，优化经济结构，转换增长动力，补短板强弱项，实现经济社会高质量发展的战略路径和部署。当前，我国面临的外部环境存在较大的不确定性，国内新冠肺炎疫情给经济发展带来了前所未有的冲击，一季度我国国内生产总值同比下降6.8%，为1992年有季度统计以来的首次负增长，作为拉动经济“三驾马车”中的消费、出口增长均出现较大幅度的下降，重大工程建设等投资成为经济发展的“定海神针”“压舱石”。在此情况下，加强以5G网络、数据中心、工业互联网等为代表的新型基础设施建设（以下简称新基建）不是稳投资的权宜之计、临时措施，而是经济社会发展的重要支撑，是实现十九大确定的目标任务，推进经济跨越式发展的大势所趋、长远之策，具有战略性、基础性、先导性作用。

党中央、国务院对新基建高度重视。李克强总理在《2020年国务院政府工作报告》中指出，要重点支持既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重”（新基建、新型城镇化、重大工程）建设。中办、国办还联合印发推动基础设施高质量发展的文件，明确中长期发展目标，并要求超前布局新基建。同时，发展改革委、工业和信息化部等部委和广东、浙江、上海等省市积极行动，陆续出台了加强5G网络等新基建投资的支持政策。审计法和审计署“三定”方案明确规定，加强对投资领域国家重大政策措施贯彻落实情况和重大公共工程建设项目的审计监督是国家审计机关的法定职责，投资审计要在新形势新任务新起点上，进一步提高政治站位，增强责任感和使命感，顺势而为，把握新机遇，迎接新挑战，为推进稳投资，发展新基建，实现经济高质量发展作出新的贡献。

二、深刻认识和准确把握新基建的内涵、特点及发展现状

（一）新基建的内涵。

新基建是相对于铁路、公路、机场、水利等传统基础设施建设提出的，国家发展改革委将其定义为：以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系。主要包括三个方面内容：

一是信息基础设施，主要指基于新一代信息技术演化生成的基础设施，如5G通信网络基础设施、云计算新技术基础设施、数据中心算力基础设施等。

二是融合基础设施，主要指深度应用互联网、大数据、人工智能等技术，支撑传统基础设施转型升级，形成的融合基础设施，如智能交通基础设施、智能能源基础设施等。

三是创新基础设施，主要指支撑科学研究、技术开发、产品研制的具有公益属性的基础设施，如重大科技基础设施、科教基础设施、产业技术创新基础设施等。

（二）新基建的主要特点。

新基建与传统基建都具有公共性、通用性、基础性的特征。相比较而言，新基建还具有以下四个特点：

一是基础设施科技化。传统基础设施建设主要突出的是行业技术特点，而新基建则是以现代科技，特别是以信息科技为支撑的基础设施建设，是对传统基础设施进行的数字化转型升级，对新型产业领域的拓展，是信息技术与制造技术的创新。

二是投资主体多元化。传统基础设施建设主要依靠政府主导和投资，而新基建具有更鲜明的技术属性，与企业的关系更紧密，在实施中主要在政府的指导和引导下，更多依靠专业机构，特别是高新技术企业来实施，投资主体更加多元化，有各级政府、国有企业、社会投资等。如，阿里巴巴、腾讯等民营科技企业已经提前布局积累了行业实践和技术优势。

三是新旧融合，领域广泛化。传统基础设施建设主要投向铁路、公路、机场、水利等重资产行业，而新基建更突出信息化和技术创新，涉及经济社会发展的各行各业，既包括5G、数据中心等新型数字产业，也包括工业、制造业等相关产业和民生消费领域的数字化转型升级，呈现出传统基建与新基建的深度融合，涉及领域更加广泛。

四是目标任务阶段化。从短期看，新基建将与传统基础设施建设并行，成为经济稳增长的重要力量。当前，投资将对稳增长起到更加关键作用，新基建为传统基础设施建设进一步扩容，通过“老基建复苏、新基建加力”双轮驱动的方式，推动经济复苏。从中期看，“十四五”期间，新基建将通过着力提升基础设施、产业和民生领域的科技水平，改善国计民生，致力于缓解“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”这一主要矛盾。从长期看，新基建将引领我国经济社会发展转向创新驱动，助力经济转型，提升社会生产效率，促进高质量发展提供基础保障。

（三）新基建的发展现状。

党中央高度重视新基建战略，要求到2025年新基建取得突破性进展，“宽带中国”战略全面实现，国际互联互通水平进一步提升；到2035年，基础设施发展方式实现根本性转变，系统化、协同化、智能化、绿色化水平明显提升，传统和新型基础设施深度融合发展，覆盖联通更加广泛均衡，组织运行更加经济高效。各地也相继出台重点项目投资计划，根据北京、上海等19个省市公布的2020年重点建设项目情况初步统计，共涉及项目2.2万个，总投资49.6万亿，其中2020年计划投资7.6万亿，与新基建相关项目投资约1.2万亿。

根据国研经济研究院与TalkingData联合发布的新基建大数据平台提供的数据显示，在新基建项目资金来源中，企业自筹资金占60%，国家财政资金占16%，国内贷款占16%，利用外资和其他资金占8%。国家财政资金安排主要来源于预算资金和专项债。截至3月底，全国各地发行新增专项债1.08万亿，其中新基建用途约2500亿。此外，新基建项目还可综合运用PPP、产业基金、股权投资基金等多渠道融资方式，拓宽资金来源，创新投融资方式，有效调动民间投资积极性。

三、如何更好发挥投资审计在促进新基建投资中的职能作用

（一）立足投资审计法定职能，提高政治站位。

1．开展新基建审计是贯彻落实中央审计委员会会议精神的必然要求。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出，要拓展审计监督广度和深度，消除监督盲区，加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度，加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度，加大对重点民生资金和项目审计力度，促进经济高质量发展，促进全面深化改革，促进权力规范运行，促进反腐倡廉。习近平总书记在中央审计委员会第三次会议上再次强调，要实行审计全覆盖，做好常态化“经济体检”，持续加大重点民生资金和项目审计力度。这要求我们必须与时俱进，主动作为，做好转型发展，组织开展新基建审计，持续深化和拓展审计监督新领域。

2．开展新基建审计是促进稳投资的重要举措。新基建作为党中央、国务院推进稳投资工作的重点内容，自2018年底中央经济工作会议提出“新型基础设施建设”以来，党中央多次强调，要加强新基建投资，促进传统产业改造升级，扩大战略性新兴产业投资。当前，随着投资规模的快速增加，新基建已然成为对冲当前新冠肺炎疫情严重影响、拉动经济总产出和提升国际综合竞争力的重要手段，在稳增长、补短板、促发展中发挥着关键作用。审计机关应把握新形势新任务新业态，统筹做好传统基础设施建设和新基建审计工作，推进稳投资工作顺利开展，助力经济社会高质量发展。

3．开展新基建审计是助推新基建持续健康发展的现实需要。党中央、国务院对新基建作出了许多具体部署，需要持续开展重大新基建工程项目跟踪审计推动相关政策措施落地见效。以往我们在国家“十三五”规划165项重大工程审计中发现，部分项目因规划前期工作不规范、政策保障措施不到位和实施机制不健全等原因建设进展滞后，并提出了相关政策建议，促进了相关问题的解决，发挥了很好的审计效果。在当前形势下，如何做好新基建工作，发挥新基建的乘数效应，筑牢新基建的安全技术基础，统筹好存量和增量、传统基础设施建设和新基建，防止规划不科学、不协同，推进过程中出现盲目攀比、过度超前，缺乏科学统筹、大水漫灌、一哄而上等问题，以及一些影响新基建政策落实的体制性缺陷、机制性障碍和管理上的漏洞，都需要通过审计监督及时加以揭示，并在深入分析的基础上，提出建议，推动问题解决，促进新基建持续健康发展。

（二）明确思路，聚焦新基建审计的对象、范围和内容。

1．审计对象。投资审计应当按照审计法、《政府投资条例》等相关法律法规来确定审计对象，在法定职权范围内开展审计监督。根据审计法和审计署“三定”方案确定的投资审计的主要职责，我们认为新基建审计的审计对象为：政府投资和以政府投资为主的新基建工程项目，以及其他关系国家利益和公共利益的新基建公共工程项目。

2．审计范围和内容。根据新基建的内涵、特点、发展现状和未来趋势，可以初步确定审计的范围和内容：一是新基建相关政策、规划的制定及执行情况，尤其是要关注规划统筹衔接，投融资改革，“放管服”改革等；二是新基建项目的预算执行、决算和有关建设、运营情况；三是新基建项目建设目标、政策目标和阶段性任务的实现情况和投资绩效等。

（三）制定措施和路径，统筹开展新基建审计工作。

根据党中央、国务院对新基建投资的决策部署，结合新基建的内涵、特点，为更好地发挥投资审计促进新基建投资的职能作用，我们建议在审计项目和审计组织方式“两统筹”的基础上，立足投资审计的法定职责，坚持传统基建审计和新基建审计相结合，坚持投资审计的特色特点，坚持有所为有所不为，以新基建政策跟踪审计和重大新基建项目审计为抓手，充分运用大数据等新技术、新方法，尽快组织开展对特高压、城际高铁和城际轨道交通等新基建项目的审计工作，着力补短板强弱项，发挥好有效投资关键作用，以应对新冠肺炎疫情对经济运行造成的冲击，促进经济高质量发展。

1．开展新基建政策跟踪审计。因新基建投资基础设施科技化、投资主体多元化、行业领域广泛化及目标任务阶段化的特点，正好契合了投资审计横切全领域全行业，涉及多主体的独特性，建议在署财政审计工作领导小组统一领导下，利用政策跟踪审计平台，根据中办、国办印发的《关于建立健全国家“十三五”规划纲要实施机制的意见》中“各级审计机关要依法加强对规划实施情况的审计监督”的要求，从今年下半年开始，每季度从国家“十三五”“十四五”规划、各区域规划、专项规划的5G基站、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网等新基建领域中选取1—2个重要投资领域，从做好“六稳”工作、落实“六保”任务的角度，分阶段明确审计内容和重点，滚动开展新基建政策跟踪审计。审计重点为中央各部门、各级政府和相关部门贯彻落实党中央、国务院重大决策部署的情况，以及国家“十三五”“十四五”规划等国家和区域发展规划实施情况。

2．开展新基建重大公共工程项目审计。根据审计全覆盖要求，聚焦投资审计主责主业，每年选取若干个财政资金占比较大，覆盖面较广，关系到全局性、战略性、基础性的重大新基建公共工程项目，组织特派办、地方审计机关等上下联动，做好全国性的重大新基建项目审计。如，组织特派办、地方审计机关持续开展对列入国家“十四五”规划的地铁、城际高铁等城市和城际轨道交通项目的预算执行、决算以及有关建设、运营情况审计，关注项目建设、征地拆迁、环境保护、招标投标、资金管理使用、竣工验收、工程质量、项目运营，经济社会环境效益等各环节任务完成情况，推动各方责任落实，加快新基建项目进度，推进有效投资落地，促进数字经济等新业态发展，发挥新基建投资对经济增长的拉动作用。

3．积极运用大数据等新技术、新方法，提高新基建投资审计监督效能。针对新基建内含于各行各业之中，涉及领域广、部门多、技术性强、科技含量高的特点，以及审计人员数量相对有限的实际情况，由投资司牵头，采取署地联动方式，围绕“宽带中国”战略等新基建政策贯彻落实、工业生产、公共事业、公共安全、智慧城市、环境保护等重点领域和关键环节，开展投资项目工程技术与大数据、物联网以及区块链等新一代信息化技术深度融合的技术研究和审计实践，扎实做好新基建项目数据采集、数据分析和数据挖掘工作，推广区块链、人工智能等新技术新方法，增强审计成效和质量，推动新基建审计工作取得新进展。

四、做好新基建审计工作的相关保障

一是加强组织领导，精心组织开展新基建审计。在署党组的坚强领导下，投资司要加强对新基建审计工作的统筹谋划，围绕国家发展规划和审计工作规划确定的重大新基建项目，组织相关派出局、特派办和地方审计机关实施新基建审计。其中，派出局重点对有关部委新基建政策、规划的制定和执行情况进行审计，特派办和地方审计机关分别对中央投资和地方投资的新基建项目进行审计，上下联动，有效增强新基建审计工作的整体性和宏观性，发挥审计监督合力，助力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。

二是持续开展新基建审计相关研究，研究新情况，把握新趋势，总结新经验，切实做好行业指导和顶层设计。新基建既包括5G通信网络基础设施、云计算新技术基础设施等信息基础设施，又包括智能交通基础设施、智能能源基础设施等融合基础设施、创新基础设施，具有涉及领域广、部门多、技术性强等特点，需要从国家审计的视角出发持续开展相关领域的跟踪研究，有针对性地提出不同细分领域、不同阶段的审计内容、范围和重点。

三是加强队伍建设，为做大做强做优新基建审计提供坚强保障。首先，通过组织不同层次的培训研讨等，围绕新基建审计“审什么”“怎么审”等问题，引导和帮助投资审计人员学习、熟悉和掌握新基建的相关政策法规，把握新基建投资审计的目标、内容、重点和方式方法。其次，围绕新基建的某一个或几个领域组织实施一些全国性的审计项目，以审带培，以审促训，在审计实践中不断提高审计人员的能力和素质，打造信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁的高素质专业化审计干部队伍。（投资司新基建研究课题组主要负责人：许亚司长；课题组成员：吴旭东副司长、陈丙欣、夏胜权、姚睿等）

责任编辑： 刘春德 武宗义    

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