学有道丨加快构建现代海洋治理体系

加快构建现代海洋治理体系

□ 刘大海

  党的二十届四中全会强调，加强海洋开发利用保护，坚持陆海统筹，提高经略海洋能力，推动海洋经济高质量发展，加快建设海洋强国。当前，全球海洋治理体系正经历深刻变革，合作与竞争交织叠加，我国在资源约束、生态环境压力与规则博弈方面面临多重挑战。面向“十五五”乃至更长时期，必须以陆海统筹为根本原则、以制度创新为关键牵引、以科技赋能为核心支撑、以生态优先为鲜明底色，构建系统完备、科学规范、运行高效的现代海洋治理体系，走出一条具有中国特色的海洋强国之路。

对山东而言，蔚蓝海域不仅是地域空间，更是最大动能、最大优势与最大潜力。立足国家海洋权益维护、经济高质量发展与生态文明建设的时代命题，山东肩负着经略海洋、服务国家战略的重大使命，需要准确把握新发展阶段海洋治理的新要求，勇于探索、先试先行，为完善中国特色海洋治理体系贡献山东智慧。

构建陆海统筹的治理格局

坚持陆海统筹是海洋强国建设的核心要义。构建陆海统筹的治理格局，必须坚持战略牵引、系统集成，自觉服务并融入国家发展大局。当前，我国几个大湾区以港口群—临港产业—海湾城市—生态海岸带为主线，正加快构建全域协同、陆海联动的空间治理新格局，对完善我国海洋治理体系形成重要示范。山东因海而兴，是我国唯一毗邻黄海、渤海的海洋大省，拥有全国近1/6的海岸线，管辖海域面积4.65万平方公里，孕育了以青岛港、日照港、烟台港为代表的世界级港口群。作为黄河流域唯一的沿海省份，山东还是黄河流域乃至全国连接海洋的关键门户。对山东而言，应将国家重大战略与自身海洋资源禀赋深度耦合，主动融入国家重大战略，系统对接京津冀协同发展、长三角一体化、黄河流域生态保护和高质量发展以及“一带一路”等国家战略规划，联合打造黄渤海协同治理与产业协作新高地；在空间格局上，统筹“海上通道—临港产业—现代港城—生态海湾”一体化布局，推进胶东经济圈向海发展，建设世界一流港口群与国际航运枢纽；在机制上，建立跨区域、跨部门、跨要素的山东省陆海统筹工作体系与项目化推进机制，实现省内战略同频、资源同向、政策同力。

海岸带规划是陆海一体化保护开发以及用途管制的关键抓手，是海岸带区域空间治理的主要政策工具，直接影响沿海资源利用、产业布局、生态环境保护、防灾减灾和基础设施建设等各类空间活动。山东应以编制实施海岸带规划为契机，进一步优化海岸带开发利用格局，推动人海和谐共生，实现海岸带高质量发展——要坚持问题导向，突出地方特色，针对海岸带保护与利用面临的特殊问题与矛盾，科学划定海岸建筑退缩线、海洋灾害重点防御区、海砂禁采区、地下水限采区等海岸带核心管控的“区”与“线”，丰富用途管制的“工具箱”，并从资源利用、环境保护、产业布局和滨海人居环境等领域提出解决重点难点问题的新思路、新机制和新模式，提高规划的可操作性和针对性。同时，海岸带规划的功能分区、管控规则以及对特定空间、行业用海等的约束性要求，经统筹协调应纳入同级、下级国土空间总体规划，并以国土空间总体规划和详细规划作为实施用途管制的依据，压紧压实刚性约束，提升海洋国土空间精细化治理水平。统筹衔接方面，应将海岸带功能分区与管控规则纳入同级及下级国土空间总体规划与详细规划，实现“一张蓝图、分级实施、刚性约束”，全面提升海洋国土空间的精细化治理能力。

海洋治理不是政府的“独角戏”

加快构建现代海洋治理体系，必须以健全的法律制度为保障。我国现行海洋法律体系已基本形成以《海洋环境保护法》《海域使用管理法》等为支柱，多部行政法规、部门规章配套的框架。但随着开发强度提升与跨领域、跨区域事务日益复杂，仍存在权责边界不够清晰、执法标准不够统一、规则与技术快速演进之间的适配不足等问题，整体治理效能滞后于当前海洋治理的要求。面向新时期，山东应立足实际、系统推进地方性海洋法规与治理体系建设：推进沿海各市修订海岸带保护法规，加快海岸带保护利用步入法制化轨道，将围填海管控、海岸线保护与利用、自然岸线占补、海岸建筑退缩线、重点行业用海用岛管理等实践中行之有效的政策机制予以立法确认；支持各地出台海域立体确权、自然岸线占补等海岸带相关地方性法规、政府规章，完善法治保障体系，依法规范对海岸带保护治理产生影响的各类行为；强化陆海空间政策衔接，确保海岸线两侧空间管理行为协调匹配，优化陆海兼用项目的审批机制和流程。

现代海洋治理体系的一个显著特征是各利益相关方的共同参与。山东应强化顶层统筹，充分发挥省委海洋发展委员会统筹协调作用，加强对全省海岸带及海洋综合治理的指导和监督。加强涉海部门间联动管理，明晰事权责任，强化政策措施协调性，形成工作合力与管理闭环。此外，海洋治理不是政府的“独角戏”，需要多元化主体的参与。在发挥政府主导作用的基础上，应积极引导企业、社会组织、公众等力量有序加入，构建多元协同的治理格局。一是完善公众参与机制。健全海洋环境信息公开制度，定期发布海洋环境公报，保障公众知情权。同时建立海洋环境保护公益诉讼制度，支持社会组织依法开展监督，提升公众参与的法治化水平。二是激发市场主体活力。引导涉海企业履行社会责任，参与海洋生态修复和保护。建立激励机制，鼓励企业投资海洋环境保护和海洋科技研发。发挥行业协会作用，制定行业规范，加强行业自律。三要培育海洋保护社会力量。推动沿海社区参与海洋管理，推广“渔民变护渔员”等转型模式，发展民间海洋保护志愿者队伍。加强海洋意识宣传教育，提高全社会海洋意识，培育亲近海洋、守护海洋、可持续利用海洋的社会文化，营造全社会关心支持海洋事业的良好氛围。

以科技创新支撑海洋治理

海洋生态系统的健康稳定，是海洋经济可持续发展的前提和保障。面向“十五五”，山东省应持续将生态优先、绿色发展贯穿海洋治理全周期。严格落实国土空间用途管制，严守生态保护红线，持续推进“蓝色海湾”整治、海岸带保护修复等海洋生态保护修复工程，提升近岸海域生态韧性。建立“河海联动”的污染防控体系，对入海河流实施“一河一策”，在重点流域建设水质自动监测站，对污染物排放入海全程监控，让“水清、岸绿、滩净、湾美”成为沿海地区的常态。此外，应加快发展蓝色碳汇，实施滨海湿地固碳增汇行动，开展盐沼生态系统修复，提升黄河口、渤海湾、胶州湾等河口海湾湿地及海草床等生态系统的固碳增汇能力，协同开发微生物碳汇和渔业碳汇，促进海洋蓝碳增汇。

科技创新是海洋治理现代化的核心驱动力，海洋治理的持久动力离不开科技创新的支撑与引领。当前，海洋科技竞争日趋激烈，主要海洋国家纷纷加大投入，积极抢占海洋科技制高点。山东集聚了全国约40%的涉海高端研发平台、近一半海洋科技人才和三分之一海洋领域院士。山东拥有崂山实验室、中国海洋大学、自然资源部第一海洋研究所等一批国家级创新平台，具备扎实的研发基础。面对国家重大战略需求，山东应整合发挥省内高等院校和科研院所优势，并充分调动企业创新的主体作用，加大引智力度，重视人才培养，在海洋观测监测技术、海水淡化技术、海洋高端装备制造、海洋生物医药、深海极地探测等方面力争突破卡脖子难题。同时，促进产学研用深度融合，加速科技成果向生产力和治理效能转化，依托科技手段提升海洋灾害预警预报精度、海洋资源利用效率、海洋执法监管效度。以创新驱动赋能海洋治理，为认识海洋、经略海洋提供坚实的科技支撑。

与此同时，在全球海洋治理深刻调整背景下，海洋领域国际规则竞争加剧。围绕海洋环境保护、资源可持续利用与气候变化应对等全球性议题的制度博弈日趋激烈，国际社会对中国承担更大责任与提供更多公共产品寄予厚望。作为“一带一路”海上战略支点，山东应充分发挥地缘优势，深化与共建“一带一路”国家和地区在海洋科技、生态保护、航运物流、防灾减灾等领域的合作。鼓励涉海企业与科研机构“走出去”，主动融入全球创新网络与产业链条；同时，对标国际先进规则与标准，在航运管理、环境保护、渔业资源养护等领域进一步提升制度型开放水平。

站在“十五五”规划的起点，要深刻把握海洋治理的系统性和全局性，坚定以陆海统筹为根本路径，以制度创新为核心动力，以科技进步为关键支撑，以生态优先为刚性约束，统筹好发展和安全、保护和开发、国内和国际的关系，逐步构建起战略牵引、系统完备、科学规范、运行高效的现代海洋治理体系，以更坚实的蓝色实践书写中国式现代化的山东海洋篇章，推动海洋经济高质量发展迈上新台阶。

（作者系中国人民大学公共管理学院教授）