智库圆桌 | 海南自贸港“封关”，如何影响中国，如何影响你我

编者按：

坚持开放合作、互利共赢是中国式现代化的必然要求。党的二十届四中全会提出，扩大高水平对外开放，稳步扩大制度型开放，以开放促改革促发展。12月18日，海南自由贸易港将正式启动全岛封关运作，这是我国改革开放迈出的重要一步。海南自贸港全岛封关意味着什么？它给中国自贸区建设和高水平对外开放带来哪些启示？如何推动山东自贸区和海南自贸港联动创新？大众日报理论周刊邀请专家和一线工作者进行深入解读分析。

“封关”不是封闭，更不是封岛

记者：什么是“全岛封关”？如何理解“‘一线’放开、‘二线’管住、岛内自由”？

竺彩华：2020年6月，党中央、国务院发布《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称《总体方案》）。在海南建设自由贸易港，是党中央立足新时代改革开放进程，着眼国内国际两个大局作出的重大战略决策。在《总体方案》顶层设计中，制度集成创新被摆在了突出位置，贸易、投资、跨境资金流动、人员进出和运输来往“五大自由便利”和“数据安全有序流动”成为政策制度体系建设的核心内容。到2025年，初步建立以贸易自由便利和投资自由便利为重点的自由贸易港政策制度体系；到2035年，全面实现“五大自由便利”和“数据安全有序流动”，建成我国开放型经济新高地。

作为“境内关外”的特殊制度形态，海南自贸港建设的核心是将全岛建成一个海关特殊监管区域，实施以“‘一线’放开、‘二线’管住、岛内自由”为基本特征的货物贸易自由化便利化政策制度。

“一线”放开，就是将海南自贸港与我国关境外其他国家和地区之间作为“一线”，实施一系列货物自由便利进出举措；“二线”管住，就是将海南自贸港与内地之间作为“二线”，针对“一线”放开的内容实施精准管理、高效监管，确保高水平开放不对国内统一大市场秩序形成冲击；岛内自由，就是在海南自贸港内，各类要素可以相对自由流通。

在2025年全岛封关运作之前，由于各方面基础设施条件还不具备，相关政策和制度体系建设尚在探索和制定过程中，因此只有洋浦保税港区作为早期收获之一，率先实行一线放开、二线管住的政策措施。

倪月菊：要明确的是，“封关”不是封闭，更不是封岛，而是为了更好地“放开”，通过形成“境内关外”特殊监管区域，使海南更紧密融入全球经济体系。从这个意义上说，“封关”是以“非封闭”的门户形态，构建了中国制度型开放的“试验田”与“展示窗”，其示范价值直接锚定中国高水平制度型开放的全局推进路径，成为中国全面深化制度型开放的里程碑。

政策和制度红利将加速落地

记者：海南自贸港封关将释放哪些政策红利？会给经济社会生活带来哪些变化？

竺彩华：全岛封关意味着以贸易和投资自由便利为重点的自由贸易港政策制度体系初步建立。

在货物贸易领域，自贸港通过负面清单实行进口商品零关税、零壁垒政策，即：进口征税商品目录外的货物进入自由贸易港免征进口关税；禁止、限制进出口的货物、物品清单外的货物、物品自由进出而不受许可证、配额等限制（放宽贸易管理措施）；转运货物不征税不检验；从自由贸易港离境货物、物品按出口管理。同时，在风险可控前提下简化一线申报，对“零关税”和“零壁垒”货物实行低干预、高效率的精准监管。封关后，“零关税”商品覆盖面将从之前的约21%提升至74%，享惠主体拓展至全岛具备实际进口需求的各类经营主体，加工增值免关税政策进一步优化，贸易管理措施更加宽松，政策和制度红利将加速落地、持续释放。

在服务贸易和投资领域，以事中事后监管为核心的贸易投资自由化便利化制度加快完善，旅游、教育、医疗等重点服务业对外开放进一步扩大，市场准入持续放宽。全国首张跨境服务贸易负面清单、首个放宽市场准入特别措施先后出台实施，外资准入负面清单开放程度位居全国最高，实施范围也已扩大至全岛。

当然，封关运作的内涵远不止贸易和投资领域的政策和制度创新。由于海南自贸港是一个集国际航运、进出口加工、转口贸易、保税业务、吸引外资（包括人才、技术等高端要素）、离岸金融、商务旅游等为一体的综合型自由港，因此自贸港建设还须积极推进促进资金、人员、交通、数据等跨境流动的政策和制度创新。迄今，海南自贸港已进行了全方位探索和尝试，如完善多功能自由贸易账户体系，试点跨境资产管理业务，放宽人员进出限制，进一步放宽空域管制和航权限制，完善数据出境负面清单管理等，为下一阶段建设开放型经济新高地奠定了基础、积累了经验。

我国制度型开放的重要里程碑

记者：海南自由贸易港封关是我国制度型开放的重要里程碑。在制度型开放方面，海南自贸港有哪些创新？

倪月菊：海南自贸港的制度型开放，通过以制度创新为核心引擎、监管创新为安全屏障、系统集成为协同主线的“三位一体”开放推进体系，实现了向“制度型开放高地”的跃迁，为中国高水平制度型开放树立了标杆。

首先，制度创新是海南自贸港制度型开放的“顶层设计”。海南自贸港锚定国际高标准，实现“规则对接”突破。其核心是摆脱传统“政策补贴式”开放，转向与国际高标准经贸规则接轨的“制度适配式”开放，形成了覆盖贸易、投资、金融、人员、数据等全要素的自由便利制度体系。比方说，在医疗、金融、教育等领域推出放宽市场准入特别措施，允许境外理工农医大学在海南独立办学；实行全国“最短”外商投资准入负面清单，清单外领域按内外资一致原则管理；高标准建设国际投资“单一窗口”并集成至“海易办”平台，以立法形式简化市场主体简易注销程序。

其次，监管创新是制度创新落地的“安全锁”。海南自贸港创新构建“宽进严出、精准高效”的现代化监管体系。这样既能保障开放力度，又可守住安全底线。比方说，离岛免税监管升级“即购即提”模式，同时通过“一店多仓”“区块链溯源”实现免税品全流程管控。在乐城先行区建立了特殊食品审评审批体系，搭建进口特医食品追溯平台，实现“科学审评、便利通关、规范使用”闭环。

再次，系统集成是“三位一体”体系的“黏合剂”。海南自贸港打破部门、领域、层级壁垒，将分散的制度创新和监管举措整合为有机整体，实现从“单项突破”到“整体跃升”的转变。比方说，整合多政务平台，实现商事登记“一网通办、跨省通办”；推出企业“一码通全岛”服务，融合“企业码”“信用码”“监管码”等服务，构建“一码管全岛”的协同服务机制。

为全国自贸区提质升级带来启示

记者：海南自贸港的制度型开放，将对全国自贸区提质升级带来哪些启示？

倪月菊：海南自贸港以封关运作为里程碑，完成了从“政策优惠试点”到“制度型开放标杆”的跃迁，为全国自贸区提质升级和中国高水平制度型开放提供了关键示范。

海南自贸港的探索，为中国突破传统“边境开放”局限、迈向“边境后规则”开放提供了可行路径，其核心是实现与国际高标准经贸规则的深度适配。除了上述制度创新领域的具体措施外，对接《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)、《数字经济伙伴关系协定》(DEPA)等国际规则的先行实践为我国对接高水平经贸规则提供了示范。如在数据跨境流动领域，海南率先实现了DEPA框架下“数据跨境便利化”的落地，其“分类分级、白名单管理”模式，为全国数据跨境监管提供了模板。在知识产权保护领域，建立了知识产权仲裁调解中心，为全国自贸区强化知识产权保护提供了参照。

海南“‘一线’放开、‘二线’管住、岛内自由”的全域监管框架，重构了传统海关监管逻辑，为中国探索“境内关外”开放形态提供了范本。海南以《海南自由贸易港法》为核心的法治体系，以及“市场准入承诺即入制”“企业一码通全岛”等举措，“极简审批”“跨境破产协作”等机制，为全国优化营商环境提供了可复制经验。

海南通过部门联动、部省协作、区域协同的机制集成，破解了跨领域治理难题，为全国治理体系现代化提供了“协同范式”。海南通过政策层级整合、适用范围扩容、权限下放联动的系统集成，实现了政策从“局部试水”到“全域落地”的跃迁，为全国自贸区政策推广提供了标准化路径。以《海南自由贸易港法》为核心的“立法引领+政策配套+平台支撑”的集成逻辑，可为全国自贸区的制度集成提供参考。“政务服务+监管系统+数据共享”的技术集成，打造了“一码通、一网办”的数字化治理样板。

总之，海南自贸港的示范价值不仅是具体政策的复制，更是开放理念的升级，为中国在全球经贸规则重构中抢占先机、打造开放新高地提供了核心支撑，也为其他自贸试验区探索差异化开放路径提供了参考。

从被动融入转向主动塑造

记者：海南自贸港建设代表了我国迄今为止的最高开放水平，是新时代高水平开放的一面旗帜。请谈一谈封关对中国推进高水平开放带来哪些价值？

竺彩华：海南自贸港封关在我国改革开放进程中具有里程碑意义，标志着中国与世界经济的互动关系从过去的被动融入转向主动塑造。

通过高水平单边自主性开放，主动塑造国际竞争新优势。与以往开放受国际双边或多边协议驱使不同，海南自由贸易港建设是基于我国高质量发展需要而自主选择的单边性开放举措。其“境内关外”的基本特征意味着货物、服务、资金和人员甚至数据流动的“高度开放、高度自由和高度便利”，代表了契合全球四大发展趋势的最高开放水平。一是契合了全球贸易由货物贸易为主向货物贸易与服务贸易并重转变，且更加注重服务贸易发展的趋势；二是契合了开放功能由单一贸易功能向贸易与投资并重转变，且更加注重投资自由化便利化和人才、知识等高端要素集聚的趋势；三是契合了开放平台以在岸功能为主向在岸与离岸功能并重转变，且更加注重离岸功能拓展的趋势；四是契合了创新链、产业链、资金链、人才链系统性协同、深度融合的发展趋势。随着现代服务业在全球贸易中占据越来越重要的地位，参与全球资源高效配置的不仅仅是物流，更是资金、信息、技术、人员、数据的全球配置，以金融、研发以及总部经济、平台经济、网络经济等为代表的新技术、新产业、新业态、新模式成为当前国际经济竞争与合作的重要形式。海南自贸港建设的宗旨之一，就是要通过高水平开放主动塑造代表未来发展趋势的国际竞争新优势。

通过高水平开放，主动对接和塑造高标准国际经贸规则。海南自贸港建设承载着国家推动构建高水平开放型经济新体制的重大使命，是我国改革开放方法论的一项创新，直接对标甚至引领高标准国际经贸规则，通过各领域各部门齐头并进、全局突围，在规则、规制、管理、标准等领域集成创新，形成具有国际竞争力的开放政策和制度安排，加快实现对外开放路径由“要素型开放”向“制度型开放”转变。

当前，国际格局加速向“两超多强”方向演进，大国博弈和地缘政治紧张进一步加剧，部分国家保护主义和单边主义层出不穷，全球经贸秩序遭受严重冲击，全球治理面临“金德尔伯格陷阱”（国际体系缺乏领导国提供全球公共产品必将导致全球治理失灵），世界经济风险和不确定因素显著上升。在此背景下，海南自贸港封关，是中国以实际行动向世界展示高水平开放决心和信心的一个“窗口”。通过持续扩大贸易投资自由化便利化水平，主动对接和引领国际经贸新规则，中国向世界传递了一个非常清晰的信念：开放不是权宜之计，而是长期国策。中国的战略定力和担当作为，既为世界提供了可预期的制度环境和稳定的规则体系，也为不确定的世界经济注入了宝贵的稳定性。

从“跟跑者”向“领跑者”转变

记者：党的二十届四中全会明确提出要“扩大高水平对外开放，开创合作共赢新局面”。面向“十五五”，我国该如何进一步推进高水平开放？

竺彩华：坚持开放合作、互利共赢是中国式现代化的必然要求。面向“十五五”，我国将通过积极扩大自主开放、推动贸易创新发展、拓展双向投资合作空间、高质量共建“一带一路”，不断提升驾驭高水平对外开放的能力。中国将以更高水平的开放，实现从“跟跑者”向“领跑者”的角色转变，并与世界各国一道开创合作共赢新局面。

一是以更高标准的开放引领规则潮流。着眼数字经济和绿色经济开放发展潮流，破除体制机制障碍，聚焦数字贸易规则、知识产权保护、人工智能应用等核心议题，推动商签更多高标准自贸协定，持续提升自贸协定开放水平，推动建设更高水平开放型经济新体制。重点推进加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），全力推动加入《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）谈判取得突破。继续高标准高质量建设海南自由贸易港。

二是以更高质量的开放提升合作动力。进一步发挥中国超大规模市场在深化与各国经贸合作中的引力场作用，促进贸易数字化绿色化发展，提高与有关国家货物贸易相互零关税产品比例；全面实施服务贸易负面清单，扩大服务业市场准入和开放领域；扩大我国数字技术在全球应用场景，创新发展数字贸易；推动扩大电信、医疗领域开放试点，放宽外商投资市场准入；推动对外投资向“生态型出海”转型，引导产业链供应链合理有序跨境布局；以自主可控的人民币跨境支付体系推进人民币国际化。

三是以普惠包容的开放弥合发展鸿沟。以高质量共建“一带一路”为抓手，深化与共建国家务实合作，着力弥合发展鸿沟。通过弥合“基础设施鸿沟”提升有关国家链接全球供应链的能力；通过弥合“数字鸿沟”重塑相关国家数字主权，避免发展中国家被“技术锁死”的风险。在落实对53个非洲建交国实施100%税目产品单边零关税举措的基础上，继续扩大单边开放领域和区域。

四是以安全可靠的开放重塑保障能力。以共同发展和共同安全为原则，统筹发展和安全，推动高水平开放既“放得开”又“守得住、管得好”，有效提升国家利益和安全保障能力。健全产业损害预警机制、贸易摩擦应对机制等，完善贸易救济制度。加强事中事后监管，完善外商投资国家安全审查等制度。完善出口管制和安全审查机制。

海南自贸港封关是一次重要的里程碑，中国高水平开放始终在路上。

推动山东自贸试验区与海南自贸港联动创新

记者：海南是我国最大的经济特区、最大的自由贸易试验区和唯一的中国特色自由贸易港。山东是我国经济大省、人口大省和海洋大省。如何推动海南自贸港和山东自贸试验区更好地协同发展？

王来军：发挥山东和海南各自优势，推动山东自贸试验区与海南自贸港联动创新，是融入服务国家战略的必然要求，也是推动高水平开放，实现高质量发展的现实需要。根据我们在实践中的观察和理解，山东自贸试验区和海南自贸港既有联动的基础，也有协同发展的潜力。

首先，山东海南优势互补，两地“区港联动”具备基础条件。

山东海南两省合作发展战略契合。山东省与海南省在发展战略方面高度契合，山东正全力建设绿色低碳高质量发展先行区、深入实施乡村振兴齐鲁样板升级、大力推进海洋强省建设，海南省正加快建设“国家海洋科技与南部深海研究中心”“清洁能源岛”和“国家生态文明试验区”、打造“国际旅游消费中心”等。双方可在陆海统筹发展海洋经济、绿色低碳转型、现代农业发展等领域形成高效的战略联动。

山东海南两省自贸创新合作成效明显。两省签署战略合作协议，将山东自贸试验区的产业优势、资本优势、人才优势，与海南自贸港的政策优势、区位优势和资源优势相对接，为企业搭建联通国际市场的桥梁纽带，形成共推改革、共享发展、共促合作的强大合力。在医养健康、海洋产业、国际贸易、智库平台等方面加强合作，明确37项联动合作事项，签约10个项目，携手推进产业共兴、园区共建、平台共享、成果共享，构建鲁琼协同、南北联动的“自贸+”格局，取得积极进展。

山东海南两省产业合作基础扎实。山东与海南两省依托“山东制造+海南开放”的深度互补，合作呈现全方位、多层次推进的态势。在项目建设方面，已建成山东国际业务集聚区，将成为山东能源集团等十余家国企拓展国际业务的核心平台。在现代渔业方面，推动“北鱼南繁、南繁北养”等全要素协作。在医疗康养产业方面，济南医疗机构与乐城医疗机构开展科室合作、检查结果互认，建立山东患者赴乐城先行区就诊绿色通道。在现代农业方面，两省粮食部门签署战略协议，推动“齐鲁粮油”品牌利用海南门户开拓市场。在金融合作层面，双方共同设立了规模5亿元的“海南山财基金”，聚焦化工新材料等领域，实现了省级政府引导基金的跨省出资。

海南自贸港建设既是重大国家战略，也是重要发展机遇。当前，推动鲁琼“区港联动”，还需要进一步加强对两省发展战略的对接研究，深化对海南自贸港建设重大意义的认识，对自贸港政策和制度创新对我省相关产业的影响研判要更加及时精准，加大力度服务指导企业用好自贸港政策，建设更多合作的平台、载体和项目，实现两地政策优势互补、利益共赢。下一步，我们应该以山东自贸区和海南自贸港“区港联动”为牵引，充分发挥“山东产业+海南政策”互补效应，以产业链协同、要素跨区域流动、规则对接创新为抓手带动鲁琼合作，为我省制度型开放注入新动能，为新质生产力发展开辟新空间，更好服务和融入新发展格局。

一是加强系统谋划，服务融入国家战略。进一步深化鲁琼自贸区港联动，签订全面合作协议，动态完善重点合作事项清单，建立制度化多层级会商机制，推动两地机构互访和人员交流，举办“区港联动”专题对接和发布活动。受海南自贸港政策吸引，企业落户海南趋势明显，山东已有众多企业在琼设立分支机构。可运用“地瓜理论”思路，跳出山东发展山东，在海南规划建设山东企业集聚区，强化“山东经济”与“山东人经济”联结，引导企业利用海南政策优势优化产业链供应链以及研发生产布局，实现在外鲁商与山东发展的协同共赢，提升我省产业整体竞争力。山东可以在海南建立企业服务中心，发展壮大海南山东商会组织，联系服务在琼或计划到海南布局企业，听取企业发展诉求和建议，提供优质服务。

二是以产业为载体，推动实现互利共赢。推动海南自贸港政策红利与山东自贸试验区产业体系深度融合，在医养健康、海洋种业、国际贸易等领域率先突破，打造“海南政策窗口+山东产业腹地”协同模式。按照“海南基地+山东总部、海南研发+山东制造、海南前端+山东后台”等路径，开展跨区域产业协作。一是加强海南创新政策影响评价研判。系统研究海南自贸港税收等政策创新对不同行业产业链、供应链布局以及企业研发生产的影响，把握用好跨境贸易、数字与服务贸易等领域新业态新模式的新机遇。二是突出重点产业领域合作。聚焦生物医药、现代种业、海洋经济、医疗康养等重点领域，共建联合创新平台与产业链条，推动形成“研发在山东、转化在海南、市场在全球”的协作格局。三是强化园区载体建设。借助海南“飞地经济”政策，共建省际产业集聚区，支持山东企业以海南为“一带一路”重要支点，拓展东南亚市场，深度融入区域合作，实现产业布局优化与开放能级提升。

三是加强制度创新交流，促进平台载体融通。自贸试验区与自贸港的核心使命在于“为国家试制度、为地方谋发展”。推动鲁琼“区港联动”，须紧扣制度集成创新这一主线，在战略对接、产业合作、创新共建、开放共享方面，建立常态化交流与推广机制，促进两省优质制度创新成果双向交叉复制、落地转化，持续释放制度创新辐射带动效应，为高质量发展注入更强动能。用好海南自贸港“两个基地”“两个枢纽”和“两个网络”，鼓励山东外向型企业在海南设立区域总部、研发中心等，将其作为开拓RCEP（《区域全面经济伙伴关系协定》）市场（特别是东盟）的桥头堡和“政策试验田”，利用海南与东盟国家的贸易便利化合作机制（如AEO互认等），降低合规成本与通关时间。

四是深化鲁琼消费与教育合作，培育发展新动能。山东人口基数大、消费市场广阔，对高品质商品、文旅服务及国际化教育资源需求旺盛；海南则拥有离岛免税、国际旅游消费中心等独特政策平台，两地在提振消费与教育合作方面具备显著互补优势与合作空间。在消费领域，要建立常态化合作机制，推动客源互送、产品互推。要支持山东大型商贸企业与海南免税主体合作，拓展免税消费辐射范围。在教育领域，推动共建高水平中外合作办学机构、课程共享项目，鼓励山东院校与海南国际学校、高校开展师生交流与联合培养，借助海南教育开放政策引进国际优质教育资源，提升山东教育国际化水平。