时习之·学有道丨构建现代城市治理法治新范式

 构建现代城市治理法治新范式

□ 朱宝丽

 随着我国城市化进程进入存量提质的新阶段，城市更新已成为推动城市高质量发展的重要抓手。中央城市工作会议明确提出“人民城市”理念，党的二十届四中全会通过的“十五五”规划建议进一步强调“大力实施城市更新，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”。在这一背景下，传统的城市治理法治模式面临新的挑战，急需构建更具适应性、包容性和创新性的现代城市治理法治新范式，为城市更新提供坚实的制度保障。

在城市更新的实践推进过程中，呈现出若干需要着力破解的核心张力，这些张力折射出城市治理现代化的深层次矛盾。

其一，公共利益界定模糊与个体权利保障精准化之间的张力日益凸显。传统的征收模式主要适用于成片改造中的整体提升，而在当前以社区微更新为主要特征的城市更新中，公共利益的界定变得更加复杂多元，亟须在法律层面建立更加精细化的公益识别与论证机制。

其二，行政主导路径依赖与多元共治理念落实之间存在显著张力。长期以来形成的“强政府－弱社会”治理格局，使得行政权力在城市更新中习惯于大包大揽。这种做法虽然在一定时期内显示出效率优势，但与治理现代化强调的“多元共治、协商民主”的要求存在明显差距。此外，相应的权责界定、参与渠道、协商规则与共识形成机制在法律层面尚不健全，使得“共治”理念未从口号转化为具体治理实践。

其三，历史文脉刚性保护与城市功能弹性创新之间需要平衡。城市作为历史的层积物，承载着丰富的文化价值与集体记忆。历史街区、工业遗产等不可再生文化资源的保护具有特殊重要性。然而，实践中常常陷入两难困境：纯粹的静态保护可能导致空间功能僵化与社区衰败，而过度商业化开发又容易造成“建设性破坏”。现有法律规范在保护与开发之间界限模糊，缺乏能够激励创造性转化与创新性发展的过渡地带与弹性工具，制约了城市文化传承与功能创新的协调发展。

其四，资本效率逻辑与社会公平底线之间需要统筹协调。市场资本是推动城市更新不可或缺的重要力量，但其固有的逐利性容易引发“绅士化”现象。具体表现为：更新后的高房价、高租金迫使原住民和中小商户迁离，导致社会结构同质化与社区多样性丧失。现有制度缺乏诸如强制性保障房配建、原住民资产份额保留、社区利益协议等有效的法律规制工具，难以确保城市更新产生的红利能够被更广泛地分享。

深入剖析上述张力产生的制度根源，需要从立法供给、权利机制等多个维度进行系统审视。

在立法供给层面，现有制度体系存在明显不足。一方面，征收制度的适用范围存在较大局限。2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》主要为政府主导的更新项目提供了法律依据，但对市场化运作的更新模式支持有限。随着新《土地管理法》的实施，成片土地征收将大规模减少，这使得征收制度在城市更新领域的应用空间受到明显制约。另一方面，危房改造制度的功能发挥面临限制。现行《城市危险房屋管理规定》作为部门规章，立法层级较低，配套制度不完善，且改造门槛高、增值空间有限，难以激发权利人的参与积极性。更重要的是，原址原貌拆除重建的模式，难以实现片区的规划统筹和土地的节约集约利用。

在权利形成机制方面，共识达成面临现实困境。城市更新涉及众多权利主体，业主往往更关注自身权利而忽视对建筑物整体的义务，导致达成业主合意十分困难。调研数据显示，在一些老旧小区更新项目中，由于业主意见分歧，项目推进周期往往长达数年。同时，业主大会等居民自治组织发展还不够成熟，在产权复杂、利益多元的社区中难以有效发挥组织协调作用。特别是在产权较为分散、居住人群异质化程度高的社区，建立有效的自治机制更是面临重重困难。

在困境化解机制方面，有效救济渠道严重缺失。市场化更新项目一旦在搬迁谈判中陷入僵局，往往缺乏有效的法律救济途径。对已列入计划的旧住宅区更新项目中，有相当比例因无法达成一致而长期停滞。这不仅影响城市更新进程，还会造成社会资源浪费。现有法律框架内缺乏针对市场运作模式下更新僵局的特殊救济机制，这已成为制约城市更新深入推进的制度瓶颈。

针对上述问题，需要从三个方面系统推进现代城市治理法治建设，构建适应城市更新复杂性的法治新范式：

一是完善循证型法治，提升决策科学化水平。首先，要加快推进城市更新立法体系建设。新的立法应当明确城市更新的基本原则、权责配置和核心程序，特别要确立“人民城市”的价值导向和“包容性发展”的政策目标。另外，需建立健全城市更新大数据决策支持系统。整合自然资源、人口、产业、环境等多维数据，构建城市“数字孪生”平台。可借鉴深圳“城市信息模型（CIM）”平台的经验，通过三维仿真技术模拟更新方案对交通、环境、文化遗产等的综合影响。

二是健全共治型法治，构建协同治理新格局。一方面，建议将公众参与从项目实施末端前置到议题提出阶段，并贯穿于方案设计、项目实施和后期维护全过程，应当明确规定不同更新类型、不同阶段必须履行的参与程序、参与主体与参与形式，确保参与的实质性和有效性。另一方面，需要明确协商的最低标准和权利底线。通过法规明确规定更新方案的基本框架、保障性住房配建比例、补偿标准底线等强制性要求，确保原有居民等弱势群体的合法权益得到有效保障。

三是推进包容型法治，增强制度适应性能力。可通过立法或授权试点方式，明确发展权作为财产性权利的属性，建立跨区域、跨地块的转移、交易和补偿规则。推广“包容性区划”与“弹性用地”管理工具，突破传统功能分区的刚性约束，在法律上允许和规范用地性质的混合使用、建筑功能的兼容以及容积率的奖励与转移。要加快推进智慧城市相关立法，明确公共数据的权属边界和使用规则，规范政府运用人工智能、大数据等技术进行城市治理的权限和程序。

构建现代城市治理法治体系，是推进城市治理现代化的重要突破口。不仅是对中央“人民城市”理念的具体落实，也是推进中国式现代化在城市治理领域的重要实践。未来，还需要在实践探索中不断丰富和完善现代城市治理法治的理论内涵和制度体系，为全球城市治理贡献中国智慧和中国方案。

（作者系山东建筑大学法学院院长、教授）