时习之·第1落点｜农村公共产品供给要强化投资于人

农村公共产品供给要强化投资于人

□ 曲延春

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出，坚持扩大内需这个战略基点，坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合，以新需求引领新供给，以新供给创造新需求，促进消费和投资、供给和需求良性互动，增强国内大循环内生动力和可靠性。中共山东省委十二届十次全会也提出，深入实施内需扩容增效工程，聚焦投资消费结合点，以有效投资带动消费能力提升，以消费升级牵引投资方向优化，形成消费和投资相互促进的良性循环，巩固现代化强省建设战略基点。

内需是拉动我国经济增长的主动力和稳定锚。坚持扩大内需的战略基点，农村消费市场不可忽视。扩大农村消费需求，关键要让农民有消费能力。要以有效投资带动消费能力提升，就要在农村公共产品供给上，做到投资于人。

农村公共产品供给具有重要意义

农业农村现代化关系中国式现代化全局和成色。《建议》提出，逐步提高农村基础设施完备度、公共服务便利度、人居环境舒适度。同时提出，推动更多公共服务向基层下沉、向农村覆盖、向边远地区和生活困难群众倾斜，健全与常住人口相匹配的公共资源配置机制。这些要求实际上就是要增加农村公共产品供给。

农村公共产品是满足农业生产和农民生活共同需要、具有非排他性和非竞争性，收益具有外部性的产品。农村公共产品不仅包括农村水电路等“硬件”设施，还包括教育、医疗、养老等“软件”服务。如果说农村基础设施建设是投资于物，那么教育、医疗、养老投入则是投资于人。

理论研究和现实实践都表明，农村公共产品供给能够直接或间接促进农民增收和农村经济发展。比如，农田水利设施建设能够直接促进农业增产；农村公路建设不仅是农业生产的基础保障，而且能够促进农民流动，扩大农民社会活动和就业空间，为农民工资性收入增长提供机会；教育、医疗、养老等投入则能够直接改善民生，提高农民获得感、幸福感、安全感。所以，农村公共产品供给不仅能显著增强农业产业韧性，更能提升农村人力资本水平，提升农民生活质量，为农业强国建设提供坚实基础。

投资于人是扩大农村消费的重要措施

投资于人是满足人民群众对美好生活需要的内在要求。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。而最大的不平衡就是城乡之间发展的不平衡，最大的不充分就是农村发展的不充分。随着经济社会不断发展，农民对美好生活的需要也不断提高。满足人民群众对美好生活需要，不仅要使农村基本具备现代生活条件，加强农村基础设施建设，改善农村人居环境，更要提升农村教育、医疗、养老服务等公共服务水平，解决农民就医、养老等难题。因此，投资于人是满足人民群众对美好生活需要的内在要求，也体现了以人民为中心的发展思想和人民至上的发展原则，把造福人民、提高人民福祉作为发展目标，投资于人彰显了我国经济社会发展的民生温度。

投资于人是扩大农村消费的重要措施。截至2024年底，我国城镇常住人口为67%，乡村常住人口为33%，4.65亿人口常住在农村。当然，按照户籍来计算，农村人口则更多，这就意味着农村是个重要消费市场。2024年全国居民人均消费支出28227元，按常住地分，城镇居民人均消费支出34557元，农村居民人均消费支出19280元。总体来看，农村居民消费支出远远低于城镇居民。2024年在农村居民人均消费支出中，用于教育文化娱乐为2144元，而城镇居民为3928元。农村居民消费支出低于城镇居民，除收入差距因素外，农村公共产品供给不足是重要因素。农村公共产品供给不足，特别是教育、医疗、养老等公共服务不足直接制约了农民消费能力。投资于人，能够使补短板与扩内需紧密结合，不仅能够直接提高农村劳动力素质和农民福祉，而且能够为农民带来稳定的消费预期，增强农村消费内生动力。

投资于人是城乡公共服务均等化的关键所在。长期以来，我国城乡发展的二元结构明显，无论是基础设施建设水平还是公共服务水平，农村与城市相比都有较大差距。这一较大差距形成的主要原因就是城乡二元结构下财政投入城市偏向政策所导致的农村公共产品供给的不足。新世纪以来，随着城乡发展战略的调整特别是乡村振兴战略的实施，国家不断加大对农业农村的投入力度，城乡公共产品供给差距不断缩小，但短板仍然突出。特别是在医疗卫生、养老方面的差距更是明显。如根据统计数据，我国每千人口医疗卫生机构床位数，2010年城市和农村分别为5.94和2.60张，2024年分别为8.15和6.59张；每千人口执业（助理）医师，2010年城市和农村分别为2.97和1.32人，2024年分别为4.38和2.93人。可以看出，从2010年到2024年，无论是每千人口医疗卫生机构床位数还是执业（助理）医师数，城乡之间差距都有所缩小。但差距依然明显。在较大的城乡公共服务差距下，农民难以享受到与城市居民同等的公共服务。因此，投资于人，对于实现城乡公共服务均等化、提升农村教育医疗养老等服务水平具有重要作用。

坚持投资于物与投资于人紧密结合

如何强化投资于人，补足农村公共产品供给短板？关键要加强农村民生建设。

加大教育医疗养老等投入力度。

一是加强农村教育投入。当前，农村义务教育适龄儿童、少年不断减少，因此，在促进城乡教育资源均衡的同时，更应当进一步优化农村教育资源配置。加强农村教育投入，不仅要关注农村义务教育，更要关注农民职业教育，提高农村人力资本。为此，应落实好高素质农民培育这一政策，提高农民综合素质和职业技能，提升农民就业和增收能力，不仅要关注培训过程，更要关注培训结果，真正发挥财政资金效益。

二是提升农村医疗服务水平。应不断提高农村基层卫生室的医疗设备配备水平和医疗能力，充实农村卫生技术人员，构建县乡村一体化的县域医共体。同时，降低农村居民基本医疗保险个人缴费负担，促进农民消费能力提升。三是提高农民养老水平。当前，农村发展面临空心化和老龄化叠加的状况，农村常住人口以老人为主，同时，家庭养老功能弱化。因此，应突出养老服务重点，完善农村基础养老金合理调整机制，不断提高农民基础养老金金额，从而提升农村养老服务水平，缩小城乡养老服务差距，释放消费潜力。

以需求侧引导供给侧。

长期以来，农村公共产品供给决策基本上是政府主导的自上而下的决策机制，这一决策机制忽视了农民需求，是导致农村公共产品供需错配的主要原因。投资于人应以农民需求侧引导供给侧，提升农村公共产品的供需适配度。随着经济社会发展，农民利益诉求日益多元化，如何整合农民需求意愿是值得重视的重要问题。以需求侧引导供给侧，就需要在农村公共产品供给中，充分尊重农民需求意愿，了解农民所思所想和急难愁盼问题，使农民的需求意愿进入农村公共产品供给的决策过程。在乡村治理实践中，应充分运用“乡村夜话”“圆桌议事会”“街坊议事”“民主恳谈会”等形式，有效发挥基层协商民主的作用，听取农民意见，实现农民需求意愿的整合，求得需求的最大公约数，提高农村公共产品供给效率。

发挥多元主体作用。

由公共产品的非竞争性和非排他性所决定，农村公共产品供给，发挥政府作用是关键。在现代社会治理中，政府是治理的治理者，在治理中具有元治理的作用，政府首先应承担自身责任。但是仅仅依靠政府，难以解决所有农村公共产品供给问题。并且，具有完全非排他性和完全非竞争性的农村公共产品少之又少，多数公共产品只是具有一定程度的非竞争性和一定程度的非排他性，这就决定了市场主体可以通过制度安排提供农村公共产品。因此，在发挥政府作用的同时，也应充分发挥社会组织、市场主体的作用形成农村公共产品多元供给格局。如农村养老服务，就可以引进市场主体参与养老服务。

对此，政府一方面应引导市场主体提供多样化、高品质服务，以满足农村居民差异化需求，另一方面，政府应加强对市场主体监管，特别是对公共服务过程的监管，保证服务质量。发挥多元主体作用，还应利用好志愿服务组织在公共服务领域的专业化优势，有效弥补政府和市场在农村公共产品供给中的不足。

坚持投资于物与投资于人紧密结合。

投资于人，并非否定投资于物。在建设农业强国的目标下，投资于物也非常重要，特别是农田水利设施建设、农村信息技术设施建设对于农业强国具有重要意义，并且，农村公共产品供给“物”的投资也存在不足。投资于物，一方面，应突出农田水利设施建设，解决农业生产“靠天吃饭”问题；另一方面，应重点加强数字基础设施建设，这不仅是农业强国建设和提升农业产业韧性的重要措施，而且是弥合城乡数字鸿沟、促进农村消费需求的重要途径。因此，不应忽视投资于物，而是应在投资于物的同时，亦应高度重视投资于人。在农村公共产品供给中，以往较多重视的是看得见、摸得着的“硬件”基础设施建设，而对于“软件”公共服务重视不足。扩大国内消费需求、突出民生建设，就需要农村公共产品供给做到投资于物与投资于人的紧密结合，从而促进农业农村现代化。

（作者系山东师范大学公共管理学院教授）