近年来，从西非埃博拉、巴西寨卡、美国季节性流感、中东呼吸综合症到SARS，全球范围内的重大疫情频发，对世界各国的人民健康、经济生产和社会稳定等造成了严重的伤害和损失，需要全人类加以警醒并携手应对。而此次席卷全球的新冠肺炎疫情也对我国的社会治理体系建设与治理能力现代化提出严峻挑战。习近平总书记在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作时表示，要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立“全周期管理”意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。这为我国城市治理和疫情防控战略提出了新要求和新课题，需要各级各部门通过理论探讨和实践工作来落到实处。

一、城市基层常态化治理中存在的问题与挑战

今年以来，中国发展面临的风险和挑战不断上升，叠加新冠肺炎疫情影响，城市治理尤其是超大城市基层治理中暴露出强调常态化管理而忽视非常态化管理、缺乏全周期管理意识和相关保障机制薄弱等问题，亟需各方重视并寻求有效解决方案。

（一）城市基层治理体系不够健全，缺乏以预防为主的公共危机配套机制。目前，中国城市基层治理体系大多仍是以处理日常事务为设计依据，应对突发危机的配套机制不够健全。在本次抗击疫情的过程中，多地曾面临抗灾防灾物资紧张、社区工作人员和志愿人员不足的局面。灾后的救援处置虽然重要，但“预”和“防”更是城市基层安全管理的重要环节，防范于未然，让风险在萌芽中被遏制，维护基层社区安全才最利于居民和谐稳定的生活。

（二）城市基层社区安全意识薄弱，行动应对缓慢。从社会各界对这次疫情的反应来看，城市基层社区缺乏风险防控意识，行动应对缓慢。疫情爆发初期，一些社区不顾新型冠状病毒肺炎疫情已经发出警报、各地相继出现感染者的情况，举行大规模人员聚餐。此外，居民外出活动和购物不带口罩等情况也非常普遍。这种情况的出现主要在于普通居民对此次疫情的凶险度缺少“全息”化认知，社区日常化管理中缺乏安全宣传和危机防范，没能预先或及时筑起社区安全防火墙。

（三）城市基层治理各自为“战”，部门间协调不畅。当前我国城市基层的日常化运行管理与应急化管理，各自独立、自成系统。卫生部门、安全部门、民政部门以及紧急管理部门等行政管理系统存在着“头痛医头脚痛医脚”的问题。基层政府各职能部门间各自为“战”，各部门间缺乏有效的合作统筹机制，从而也影响到危机发生时的快速反应和行动能力。

（四）基层社区力量的多元参与不足，社会子系统没有发挥应有成效。城市基层治理的核心是切实建立多主体参与、运行有效的治理体系。从本次疫情的应对看，该体系的运行未达到理想状态，在政府、市场和社会三方力量之中，社会的力量尤需加强。本次抗疫中，很多城市和超大城市基层社区工作人员和社区资源有限，无法满足瞬时涌现的社区居民巨量化、多样化、非标准化的社会服务需求和差异化诉求。可以说疫情快速打破城市基层社区正常运行原本所处的平衡态，把某些平时隐藏的社会和社区问题暴露出来。这在一定程度上表明，城市基层治理需要强化社会子系统的弹性和韧性。

（五）基层组织能力较为薄弱甚至“缺场”，缺乏规范的操作性流程的指引。在本次疫情防控中，政府具备强大的号召力，而民众的依附性心态较强，基层的自组织能力比较薄弱甚至“缺场”，往往只是被动地接受政府的指令，这也在一定程度上加重了政府的抗疫负担。参与抗疫的基层社区和公益组织大多缺乏疫情防控方面的经验，也缺乏相关专业人才、防护与资源支持，发挥的作用有限。同时，因为没有规范、标准的操作性流程的指引，社工机构的援助工作比较混乱，造成资源的不良配置与浪费。这些问题反映出社会治理的短板和不足，也暴露出社会组织在能力建设和服务有效性方面的缺陷。

二、构建整合常态治理与非常态治理的城市基层“全周期”管理闭环

全周期管理的理念源自经济管理中的产品生命周期理论，主要涉及信息顺畅流通、动态及时掌握和问题及时应对等要素。一些紧急管理学者受此启发，将该理论应用到风险的应急管理中，认为应急管理必须包括危机的整个生命周期，以尽量减少风险因子随时间演变而产生的动态性危机，造成社会的连锁破坏反应。而此次疫情防控工作中暴露的问题也说明在国家治理尤其是人群密集居住、社区风险易发的城市基层治理中引入全周期管理的必要性和紧迫性。

按照“全周期”管理的理念，应该把城市运行和社会治理各环节运转作为完整链条，从全过程视角进行总体设计。把危机管理的意识、理念与方法融于日常管理之中，构建一个整合常态治理与非常态治理在内的城市基层全周期管理闭环，实现常态治理与非常态治理的无缝对接和一体化。具体而言，要形成一个前期预警准备、中期应对控制和后期总结复原的城市基层全周期管理闭环。

（一）前期预警准备环节，在常态化管理中重视和加强对危机的预防预警。

一个有效的“全周期管理”要求城市在常规状态下随时做好应对危机的准备。一座城市需要处理日常事务，保证其正常运转；同时也应该未雨绸缪，提升应对潜在危机的能力。“全周期管理”的前期预警准备阶段就是要求基层社区做好随时面临危机的准备，包括在常态运转周期中为非常态情况下的应急力量调配、物资储备、服务资源等留出适度冗余，避免非常态情况下治理体制的失灵。

（二）中期应对控制环节，建设一个具有危机干预、控制和缓解能力的城市基层分级响应体系。在这一环节，需要强调对危机的合作应对能力。因此，需要在常态化管理中建立一个危机应对控制分级响应体系。其中，一级响应者主要包括政府及、警察、消防、紧急救护中心、医疗卫生等机构，他们在危机防控中发挥指挥协调和实际介入作用。二级响应者包括公用事业（水、污水处理、燃气和电力）、电话公司、铁路公司、航空公司、港务局、高速公路公司和旅行社等，他们在应急响应和恢复中发挥物资保障起作用。三级响应者包括志愿者机构、社区组织、军队和在法律法规允许下从事特殊工作的企业或人员等，他们是危机应对中的外围和潜在的支持性力量。

（三）后期总结复原环节，提升基层与社区在经历灾害后的复原力。在灾害消退期或后灾害阶段，管理重心应该下移，从强调“政府的作用”转变为重视“建设应对灾害能力强的社区”，在了解并估测社区的实际需求后，为恢复社区的信心、恢复居民正常生活提供保障。基层政府、社区居委会和公益慈善组织等组织应该协同合作致力于发展和增强社区的社会资产，通过建设社区睦邻组织、创建防灾生活圈、社区重建和恢复计划以及社区心理医治等方式方法为社区赋能，加强社区居民间的连带感，从而有效提高社区的抗御灾害和灾后自我恢复能力。

三、打造城市基层治理“全周期”管理的全社区、全方位和全过程参与模式

社区在城市基层安全治理中发挥着基础性作用。除了突发的、不可抗的自然灾害，绝大部分社会领域的风险在最初的潜伏和发生阶段都具有可防控、可治理的特征。换言之，风险是可以通过治理策略的改进和行为调适去加以消解甚至避免。因此，城市基层治理“全周期”管理需要以社区的全主体、全方位和全过程参与为实现基础。

（一）在基层组织管理机制上，着力于基层社区党员干部的危机管理能力建设。社区基层党委在全周期管理中发挥着领导宣传，上下沟通和组织落实的作用。从本次抗击疫情看，部分社区党员干部在社会治理、社会动员和应急处置等方面存在较明显能力不足缺陷。应通过培训、考核和激励等方式在其工作职能范围内加入危机治理和应急管理的内容，提升基层社区干部的危机管理能力，补齐短板。

（二）在基层服务体系上，强化群团组织、社工服务机构和社区自治组织的社会服务职能。包括群体组织、社工服务机构以及各类公益慈善组织和民生服务组织、社区志愿者团体等在内的社会组织始终是社区常态化治理中的重要主体之一。而在非常态化危机治理中，工青妇等群众团体可以通过发挥其枢纽、聚合和平台作用，结合各自工作范围和职责，开展社区调查研究，摸清特殊群体和困难群体的基本情况，采取有针对性的政策支持和管理服务措施；社会工作服务机构可以发挥其心理辅导、资源链接以及宏观社区工作等专业能力，为受灾个人、家庭和社区提供专业性社会服务；而公益和民生服务类社区组织可以在老弱病残、邻里互助和妇女儿童关爱等方面提供危机人道主义服务。

（三）在基层“社会基础设施”建设上，充分发挥一线社会工作者的功能。应充分发挥一线社会工作者在提高社会系统免疫功能、建设“社会基础设施”中的作用。具体包括四个方面：一是加强社工介入危机干预的制度性建设。社工可参与社区基础设施的建设，进行制度梳理，明确心理咨询、公共政策、公共卫生等不同专业的人员在系统中所扮演的角色。二是规范操作性流程的标准、制定详细的操作性手册，例如梳理“服务对象”名单、标明分级状况、有序开展服务等。三是明确执行的主体、内容和权责，分别制定对应个体、家庭和社群的应急行动方案。四是社工应特别关注和回应边缘弱势群体的需求。此类群体在疫情中更可能遭遇一些次生灾难，同时也缺乏足够的自我修复能力，因此更应得到来自社会的关怀和支持性的服务。

（四）在基层志愿资源动员上，加强社区志愿者应急服务队伍建设。社区志愿者应急服务队伍的建设可以包含社区危机反应队、医疗预备队、社区照护对以及辅助安保队等，其成员并不需要是专业的应急工作人员，可以是退休人员或教师、医生或白领等社区志愿者，经参加由政府提供的涵盖灾害预防、医疗救援、救灾演习和灾后支持等核心危机救援专业培训，获得合格证书，才能加入应急响应队伍。通过对这一支志愿者应急队伍平时进行的严格系统的训练，力求让他们做到专业化。这支队伍在常态化管理中可以化整为零，只需定期进行培训，而在危机突发时期立即可以化零为整，成为一支具有强大战斗力的社区危机防控生力军。

（五）在基层危机抗逆力提升上，建立健全社区心理健康服务全周期预防和干预体系。灾害危机不仅会破坏基础设施、人居环境和健康肌体等可见之物，其产生的后果更是会对人们的心理和情绪产生无形却长远的影响。从本次疫情发生发展的情况来看，受新冠疫情影响的患者及其家属、病亡者家属以及一线工作人员等人群迫切需要心理疏导和干预等心理服务，帮助其克服焦虑抑郁、失眠和创伤后应激障碍，恢复正常生活。因此，从全周期管理的视角来看，需要建立和健全社区心理健康服务的全周期预防和干预体系，包括常态时期的心理咨询、健康指导和心理健康普及教育以及非常态时期针对受灾受损家庭和个人的心理干预和和社会融入等服务，从而提升个人、家庭乃至整个社区的危机抗逆力。

（六）在基层应急物资储备上，建立政府—社区—家庭多层级、全覆盖的应急物资储备体系。为了减轻突发事件应对中基层政府的负担，有效分散政府在应急管理的压力和风险，应在正常社会秩序的场景下筹备建立以政府为主导、社区和家庭为补充的多层次、全覆盖应急物资储备体系。让社会民间部门、市场企业和社会团体积极参与到防灾减灾和应急活动中是十分必要的。可以借鉴一些国家和地方政府的做法，采取与社会民间部门和企事业团体在平时签订放债防疫合作协议的方式，以确保一旦灾害发生能迅速调配和整合的应急物资和避难空间。除了与政府的合作外，灾前疫前协议型伙伴合作机制还包括民间企业与社区居民之间的安全合作，这是动员社会力量参与全周期管理的创新和深化。

（七）在基层治理技术上，运用高新科技建设社区一体化智能管理模式。智慧社区治理平台是基层管理和服务的发展趋势，根据常态化和非常态治理的需求添加应用模块，实现资源整合共享，促进社区管理的便捷化、效率化和安全化。智慧政府、智慧社区平台还可进一步与电子商务、在线服务、在线医疗等平台有机衔接，在严格保护个人隐私权与政府企业机密的基础上实现管理、监督和服务多场域的信息共享，有力提升城市基层治理全周期管理的效率。

（八）在基层宣传教育上，加强安全宣传教育和危机预案演练，筑牢社区安全阀门。基层政府部门及社区组织平时应该注重通过多种方式对民众开展危机灾害防治知识的宣传和教育。政府部门、社会安全教育机构和社区公益组织等可以通过互联网、公众号、电视传媒、防灾手册或安全讲座等线上线下多种形式向市民介绍灾害危机的防治对策，普及防护知识，增强社区民众对风险的主动识别和应对能力。此外，危机预案演练对于加强社区的防范意识和应对能力具有独特作用，参与演练的成员应涉及社会全员，带动包括周边学校，附近单位，商铺和小区居民等的参与，培育全民演练意识及相关应急技能，从而筑起城市基层全周期管理的安全阀门，打造以民为本的安全社区。

（作者分别系复旦大学社会发展与公共政策学院副教授，复旦大学社会发展与公共政策学院副教授、副院长，复旦大学社会发展与公共政策学院教授、复旦大学人口与发展政策研究中心主任）

责任编辑： 王文珏    

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