“投资于人”：基本规律和改革逻辑

鲍文涵

国家发展改革委社会司人力资源开发处副处长、三级调研员。

党的二十届三中全会进一步明确，教育、科技、人才是中国式现代化的基础性、战略性支撑，并把在发展中保障和改善民生作为中国式现代化的重大任务。进一步全面深化改革，“投资于人”的改革取向更加明显。当前和今后一段时期，加快我国人力资本结构梯度升级，推进“投资于物”与“投资于人”高效协同、系统集成，是应对重大风险挑战、赢得战略主动的重要基础和关键举措。宜站在战略和全局的高度充分认识“投资于人”的重大意义，实施新时代人力资本倍增战略，把“投资于人”作为更加鲜明的改革取向，以人力资本大跨越解决我国经济长期性、结构性、周期性问题，带动经济社会高质量发展，更好支撑强国建设、民族复兴伟业。

一、人力资本投资是影响大国崛起的关键变量，具有四方面基本规律

先导律：当前人力资本结构决定未来经济增长。经济体由低收入阶段向高收入阶段演进，都会经历人力资本结构的梯度升级，且一般要早于国民收入的跃升。跻身高收入国家行列，都会提前经历15年左右高等教育人口占比持续提升的过程，被称为“15年跃升现象”。东南亚、拉美等没有跨越中等收入陷阱的国家，共同点都是始终没有形成高层次劳动者主导的人力资本结构，陷入了“低人力资本—低效率改进—低消费结构—低产业结构”的泥潭。

协同律：“投资于人”和“投资于物”高效协同、系统集成，才能实现社会效益最大化。美国历史上有三次大规模基础设施建设浪潮，每一次都与高等教育提质升级紧密相关，二者共同促成美国经济的三次大繁荣。比如，第一次是在19世纪中后期，美国建立了现代铁路网，带动煤炭、钢铁和机械制造业发展，急需大批工农业实用型人才。1862年美国颁布《赠地法案》，此后40年间美国诞生了数百所大学，麻省理工、康奈尔、加州伯克利、威斯康星等几十所知名高校都在这个时期建立，这成为19世纪末美国超越英国、成为世界霸主的重要“密码”。反观当今的美国，虽然高等教育发达，高层次人才储备丰富，但是基础设施大多建成于上世纪五六十年代，存在明显的实物投资不足的问题，拖累了经济增长。

对冲律：人力资本投资是熨平经济波动、开展宏观经济调控的重要工具。人力资本投资通过当期调整、错期储备、跨期释放，可以有效发挥逆周期和跨周期调节作用。我国高等教育史有4次大幅扩招，都与外部冲击紧密相关。例如，为了应对亚洲金融危机冲击，1999年我国拉开了高校扩招的序幕，7年时间高等教育在校生人数增长了3.6倍，不仅应对了危机冲击，也加速推动高等教育普及化。加大人力资本投资，也是美国历届政府应对经济危机的重要工具之一。20世纪30年代大萧条，美国政府修建了近70%的新校舍。2008年国际金融危机，美国政府加大社区学院支持力度，安排失业者在社区学院接受培训，既充当了当期失业“缓冲器”，也充实了下一轮经济复苏的劳动力“蓄水池”。

回报律：人力资本投资回报持久且稳定，对中低收入群体的投入回报更高。在居民家庭支出中，收入越高的群体，人力资本支出占家庭收入的比重越大。因此，政府对中低收入群体的人力资本投资边际收益更大、效果更好。近年来，加大中低收入群体投入日益成为各国政策焦点。美国拜登政府推动出台《重建更好未来法案》，特别强调托育、教育、家庭等方面的投入，旨在改善收入分配结构、重建中产阶级。日本岸田政府上台伊始，计划从教育、住房、收入分配等领域着手，推动重建中产阶级。英国政府“升级计划”，欧盟推动“欧盟下一代”复兴计划，都是聚焦中低收入群体。各国逐步都认识到：加强对中低收入群体的人力资本投入，既有利于缓和国内矛盾，有利于激发消费、扩大内需，具有经济和社会双重效益。

二、我国人力资本结构梯度升级面临“惊险一跃”，亟需从战略高度认识和把握“投资于人”

人力资本结构中低端主导，“破局升维”动能不足。根据七普数据，我国仅有44%的劳动者上过高中，仅有24%的劳动者接受过高等教育，二者占比约为发达国家的一半水平。同时，我国每年高考高职专科招生多，普通本科尤其是高水平研究型大学招生少。高层次人力资本增量不足，“牵引力”偏弱，我国人力资本结构向高端跃升还面临“惊险一跃”。

看结构：“投资于物”与“投资于人”结构失调、协同不够。根据世界银行数据，美国、欧洲、日本、加拿大固定资产投资占比为25%左右，我国是唯一投资率超过40%的大中型经济体。每当面临增长压力，部分地区习惯于搞投资拉动、“为建而建”、盲目上马大项目，经常出现“建成即闲置”，导致巨大浪费，加剧债务风险。在此背景下，我国固定资产投资与人力资本投资之间产生了巨大的转换腾挪空间，亟需优化结构，提高边际投资效益。

看地位：“投资于人”没有经常性纳入宏观经济政策“工具箱”。在我国宏观政策工具箱中，降息、降准、放贷、人民币贬值、扩大财政支出、央行公开市场操作是常用的6种工具，共同点是短期工具，着眼于需求侧刺激。我国经济长期受益于要素驱动、投资拉动，经常忽视教育、健康、社会保障、收入分配等“投资于人”政策的宏观调控作用。比如，每当经济下行，各地经常通过短期政策，为部分面临“出清”的企业“续命”，虽然短期稳住了增长、就业和税收，但长期却不利于能者进、劣者汰，制约全要素生产率提升。若不补贴企业，通过提高社会保障水平、提供教育培训等方式补贴劳动者，既可以让企业卸掉包袱、轻装上阵，又可以更好兜住民生底线，让劳动者自由进出市场，为劳动者二次就业创业创造条件，让生产要素向效率更高的产业和企业集中，将提高全要素生产率，积蓄更加充足的发展后劲。

看效益：“投资于人”对新一轮产业革命的兜底效用尚未充分发挥。人工智能驱动的新一轮产业革命，“黑灯工厂”“无人车间”大量出现，每增长1个单位GDP，就业带动作用越来越小，增长与就业之间发生了“柔性脱钩”，收入分配向资本集中，劳动力所得占比进一步下降。一旦资本和劳动利益分配失衡加剧，历史上的“捣毁机器运动”可能重现，影响产业革命深入推进。劳动收入持续下降，也会导致产品和服务无人消费，阻滞生产、分配、流通、消费的经济循环，最终反噬经济增长。

三、实施新时代人力资本倍增战略，把“投资于人”作为更加鲜明的改革取向

加快形成高层次劳动者主导的人力资本结构。加强普通高中建设，提高高中教育普及程度，逐步实现普通高中“愿上尽上”。按照不低于高考报名人数增长速度，扩大高等教育学位供给，推进高等教育深度普及。优化本专科招生比，让更多人接受本科教育。扩大“双一流”高校在学规模，布局若干新型研究型大学、高水平中外合办大学，培养更多高层次人才，积蓄人力资本升级动能，把“惊险一跃”变为“稳稳一跃”。

加强“硬投资”和“软建设”系统集成。积极推进“两重”“两新”建设，把实物投资和人力资本投资结合起来，把项目建设和民生保障结合起来，把项目建设与配套改革结合起来。例如，在实施优质本科扩容工程中，既要改善高校办学条件，提高承载能力，也要优化教育经费支出结构，提高本科生均拨款。又如，在“两重”建设人口高质量发展相关任务中，可研究推动“补砖头”和“补人头”同向发力、形成合力。同时，优化政府支出结构，提升教育、健康、社保等支出占国家财政总支出和GDP的比重，推动劳动者报酬占GDP比重从目前40%多逐步提高到60%以上。

更好发挥“投资于人”宏观调控作用。灵活调整高等教育招生规模，探索建立家庭教育储蓄制度，为低收入家庭的子女教育储蓄进行免税和利息补贴。避免全民无差别“发钱”，以基本养老、基本医疗和鼓励生育为重点，为特定群体发放现金补贴，进一步稳预期、扩内需、惠民生。比如，城乡居民医疗保险居民个人缴费400元/年，目前约9.6亿人参保。若加大城乡基本医疗保险补贴力度，每年需增加财政支出约3800亿元，占GDP的0.3%，覆盖面接近10亿人，有望创造继“废除农业税”、脱贫攻坚后的第三次重大民生政策红利。推动社会救助、失业救济与财政货币政策相互衔接配套，卸掉企业多余的“包袱”，促进要素自由流动，探索“经济问题社会解决”有效路径。

完善支撑产业革命的人力资本赋能和兜底政策。开展大规模职业技能培训，建立覆盖全生命周期的终身教育体系，帮助劳动者提高劳动技能，更好适应人工智能时代就业需求。健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度，扩大失业、工伤、生育保险覆盖面，全面取消在就业地参保户籍限制，完善社保关系转移接续政策。研究避免资本和劳动收益过度失衡的政策措施，更好支撑新一轮产业革命行稳致远。

（来源：《中国人力资源开发》杂志）