城市告别“摊大饼式”发展 自然资源部明确新增用地与存量盘活挂钩

今年是“十五五”开局之年，《“十五五”规划纲要》提出“统筹增量优化和存量盘活”。3月16日发布的《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（下称《通知》）中，明确了“统筹存量和增量建设用地，促进内涵式发展”的要求，对重大基础设施项目建设、民生保障工程、房地产用地等作出了具体规定。

对此，在16日举行的自然资源部新闻发布会上，自然资源部自然资源开发利用司司长孔维东表示，当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。自然资源部以统筹存量和增量建设用地，作为推动城市更新、内涵式发展的重要抓手，作为促进房地产高质量发展的重要举措，更好打造高品质人居环境，增进民生福祉。

孔维东介绍，自然资源部坚持以存量控增量。城市建设用地既包括通过征收转用形成的新增建设用地，也包括旧城改造、低效用地再开发、收回收购闲置土地等盘活的存量建设用地，二者共同构成了经济社会发展的土地来源。统筹存量与增量综合供地，要精打细算用好每一寸土地，除能源交通水利等单独选址项目外，各地年度新增建设用地不得超过盘活存量土地的面积，简单说就是“盘活一亩才能新增一亩”，通过存量和增量良好协同，既防止城市无序扩张、摊大饼式发展，也推动城市发展从依赖新增土地向盘活存量空间转型。

同时，优化资源配置。“人多地少是我国的基本国情，土地资源紧缺的局面短期内难以改变，土地要素配置要算好‘三本账’，既要算好市场效益账，也要算好国家发展账、民生福祉账，好钢用在刀刃上，要把有限的新增土地优先用于重大基础设施项目和民生事业发展。”

孔维东表示，一方面既要增加能源、交通、水利等重点工程土地供给，也要保障新质生产力等现代化产业体系建设合理用地；另一方面，与群众生活息息相关的城中村改造、公共服务设施等民生项目，加大新增建设用地支持力度。与此同时，土地供应是房地产市场平稳健康发展的一个重要环节，立足房地产市场供求关系发生重大变化的新形势，文件中明确新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发，这不等于不供应房地产用地，而是要重点用好存量资源“精供优供”，因城施策把握好供地的节奏和时序，优先布局区位优越、配套完善的区域，促进企业“拿好地、建好房”，不断完善城市功能、提升市民生活品质。比如，近期一些城市将存量闲置土地打造成配套成熟、宜居宜业的优质地块，成为土地市场上的“香饽饽”。

与此同时，统筹好有为政府和有效市场的关系，坚持“以需定供”，主动对接市场需求。2025年，自然资源部积极配合财政部，指导各地发行地方政府专项债券5400余亿元，主要用于收储存量闲置土地，适配高质量发展需求，更好打造“净地”“优地”。充分调动多元主体的积极性，支持土地用途兼容和空间复合利用，优化规划调整及用途转换规则，有力支撑补齐公共服务设施短板，打造更加符合市场和群众需求的优质空间产品。

(大众新闻·海报新闻记者 田柳 北京报道)