学有道丨为托育服务立法，为生育友好筑基

为托育服务立法，为生育友好筑基

□ 周宇骏

  人口高质量发展是中国式现代化建设的有力支撑，关乎亿万家庭幸福安康，关乎中华民族世代永续。今年政府工作报告将构建生育支持体系列为重点任务并作出部署，与此同时，制定《托育服务法》已被列入本年度立法工作计划。这一系列顶层设计与立法动向相互呼应、协同推进，清晰地表明中国生育支持工作正在从阶段性、政策性安排，迈向更加稳定、系统的长效制度建设。

国家统计局2026年初发布的权威数据显示，2025年我国全年出生人口为792万人，总和生育率已低于1.1，与维持人口代际更替水平所需的2.1相去甚远。这一数据警示我们，在生育率告急的当下，构建稳定、可预期的长效支持机制已刻不容缓。

当前，从中央到地方，涵盖经济补贴、时间保障、服务供给与文化倡导的生育支持政策体系已初步形成，然而，其实效的充分发挥仍面临深层次挑战——

首先，支持政策的系统协同性有待加强。不同部门、不同领域的支持措施之间，有时存在目标不够衔接、标准不尽统一甚至效应相互抵消的情况，缺乏基于统一顶层设计的有机整合与联动。其次，政策的法治化保障仍显不足。部分措施更多地停留于政策性宣示与倡导层面，尚未完全转化为权责清晰、程序明确的法律规范。这些实践挑战折射出一个深层的结构性矛盾：生育相关的经济成本、职业机会成本以及无酬照料劳动成本，在很大程度上仍由家庭私人化承担。这种成本的私人化转嫁，在实质上构成了对公民生育权的制约。

它使得法律形式上确立的“生育权”，在现实沉重负担的挤压下被悬置甚至异化，个体“能生”的法律资格与“敢生”“愿生”的现实能力之间出现了巨大鸿沟。可以说，当前生育困境并非源于简单的生育意愿不足，更在于生育权利实现存在障碍。

因此，解决低生育率困境的关键，是通过系统、稳定的法治方式，推动生育成本从私人化负担转向社会化、公平化的分担，其核心路径在于实现生育支持政策的“权利化”立法转化。这要求超越零散、临时的政策安排，迈向以立法为核心的权利保障与责任分配体系。生育支持立法不仅是对成熟政策的确认，更是对各方责任边界的厘清、对长期投入的约束和对公民权利的庄严承诺。未来的生育支持立法，应致力于构建一个覆盖全周期、贯通多维度、平衡各方责权的法治框架。

这一框架应沿着“生育能力保障—生育行为支撑—养育支持”的逻辑链条展开，完整覆盖生育权从“权利潜能”到“权利实现”再到“权利存续”的全过程，系统体现生育权作为一项积极权利在不同阶段的差异化、连续性要求，实现高质量立法。具体而言有以下几点：

在生育能力保障层面，立法的核心是夯实“能生”的生理与社会基础。今年政府工作报告将“完善生育保险制度”列为重点任务，这为相关立法工作提供了明确的指引和重要的着力点。立法应以此为基础，系统覆盖生育机能的维持与保存。

在生育机能维持方面，应推动“生育保险”从覆盖生育医疗，向覆盖全生殖周期健康延伸。立法需明确将孕前保健、生殖健康筛查等预防性服务纳入法定保障，并审慎、稳步地将部分临床必需的辅助生殖技术纳入公共支付范围，以法律形式确立服务标准和公共责任。在生育力保存方面，立法需为因疾病治疗等需求的技术应用提供合法性框架，明确生物材料的法律属性、储存机构的资质与监管责任，构建全周期的风险防控体系。

在生育行为支撑层面，立法的目标是切实降低生育带来的即时性成本。今年政府工作报告提出的初婚初育家庭住房保障、完善生育保险与生育休假制度等工作任务，其深化方向正是权利化。经济支持上，需将各类补贴、税收优惠从行政措施升格为标准的、法定的社会给付请求权，增强其稳定性和可预期性。

时间支持上，不仅要完善产假、陪产假、育儿假的标准，更要通过强化雇主的法律责任，通过优化劳动监察、降低维权成本、建立便捷的争议处理机制，确保休假制度从“纸面权利”转化为劳动者敢于主张、乐于行使的“真实权利”，有效对冲生育对职业发展的冲击。

住房支持上，报告提出的“加强初婚初育家庭住房保障，支持多子女家庭改善性住房”，为立法指明了方向。住房支持政策应超越临时的优惠措施，探索向居住权保障延伸的制度化路径，使其成为一项可预期的法定权益。

在养育支持层面，立法重心应转向构建可持续的公共服务支撑体系。当前相应领域的法治化进程正加速推进，作为这一进程的关键举措，《托育服务法》的制定工作已稳步展开，这标志着我国在构建系统性的生育支持体系方面迈出了具有里程碑意义的一步。

《托育服务法》的立法工作，意在明确国家、社会、市场和家庭在托育服务中的权责关系，通过设定普惠性服务的发展目标、细化各级政府投入与监管职责、规范服务标准与人员资质，系统性增加优质普惠服务的供给。这意味着婴幼儿照护正从以往主要由家庭承担或通过市场获取的服务，转向由政府主导、社会参与、普惠可及的准公共服务体系。这不仅是“服务端”的强基，更是对“生育决策端”最有力的支持。如果说现金补贴是“减负”，那么可靠、可及、可负担的托育服务，解决的则是“孩子谁来带”这一核心痛点，直接影响着女性就业连续性、家庭内部分工与生育的“下次抉择”。

将生育支持纳入法治轨道，其深远意义不在于简单地将政策固化为条文，而在于以法律权威重塑责任格局，以权利语言置换福利话语，最终目标是实现生育成本负担的社会化重构。从政府工作报告的政策部署，到《托育服务法》的立法进程，都彰显了国家推动生育支持体系从政策化迈向法治化的坚定决心。我们应抓住立法窗口期，以“权利保障”为核心理念，以“成本社会化公平分担”为实质目标，科学立法、民主立法、依法立法，系统推进经济、时间、服务、文化等各类支持工具的权利化、规范化、体系化。

（作者系烟台大学教授，山东省法学会立法学研究会副会长）