学有道丨以法之名保障国家发展规划行稳致远

核心观点

●通过总结长期以来特别是新时代以来国家发展规划工作成功经验，将多年来行之有效的做法确立为法律制度规范，必将为国家发展规划在法治轨道上科学编制和有效实施提供有力制度保障

●为强调国家发展规划的权威性和严肃性，国家发展规划法在“总则”之后，分别用专章规定国家发展规划的编制、审查和批准、实施及其监督，构建起全流程制度体系，明确实施主体责任。一系列制度设计，旨在解决实践中规划刚性不足、程序不规范、监督不到位等问题，确保规划的科学制定和目标任务落实落地

以法之名保障国家发展规划行稳致远

□ 钟丽娟

2026年是“十五五”开局之年。3月12日，《中华人民共和国国家发展规划法》（以下简称国家发展规划法）经十四届全国人大四次会议审议通过，并正式施行。这是我国以专门立法形式对国家发展规划工作作出全面系统规定，是我国规划制度建设的重要里程碑。

国家发展规划法的制定背景

习近平总书记指出，科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政一条重要经验，也是中国特色社会主义一个重要政治优势。

从1953年开始至今，我国已经连续编制实施15个五年规划（计划）。从“一五”计划到“十五五”规划，我们党带领人民艰苦奋斗，一届接着一届干，一锤接着一锤敲，创造了人类历史上规模最大、速度最快与持续时间最长的发展奇迹。实践充分证明，五年规划是中国之治的重要体现和突出优势。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视国家发展规划工作，习近平总书记亲自谋划、部署和推动国家发展规划工作，作出一系列重要论述和指示批示。2018年，中共中央、国务院印发《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，对国家发展规划的功能定位等作出明确安排。党的二十大和二十届三中、四中全会对健全国家经济社会发展规划制度体系、强化国家发展规划战略导向作用等提出明确要求。为贯彻落实党中央决策部署，2023年9月《十四届全国人大常委会立法规划》将国家发展规划法列为“条件比较成熟、任期内拟提请审议”的第一类立法项目。《全国人大常委会2024年度立法工作计划》将国家发展规划法列为年度预备审议项目。2025年12月，习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议，听取审议并原则同意全国人大常委会党组关于国家发展规划法草案有关问题和工作的请示，为国家发展规划法立法工作提供了指引和遵循。

经国序民，正其制度。制定国家发展规划法，是落实党中央重大决策部署的必然要求。通过总结长期以来特别是新时代以来国家发展规划工作成功经验，将多年来行之有效的做法确立为法律制度规范，必将为国家发展规划在法治轨道上科学编制和有效实施提供有力制度保障。

国家发展规划法的看点亮点

国家发展规划法是以宪法为依据，规范国家发展规划制定、保障国家发展规划实施的基本法律，共6章38条，若干看点亮点值得关注。

突出强调党的领导。党的领导是党和国家的根本所在、命脉所在。我国每一个五年规划，都是在党中央坚强领导下编制和实施的，党的领导是国家发展规划制定和实施的根本保证。制定出台国家发展规划法，就是要把我们党领导制定实施规划的成功经验确立为法律规范。

国家发展规划法在“总则”部分，将党的领导作为国家发展规划工作指导思想的第一要素，明确规定“国家发展规划工作坚持中国共产党的领导，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的路线方针政策和党中央决策部署”，将“制定和实施国家发展规划应当坚持党中央集中统一领导”作为贯穿规划全流程的首要行为准则，确保规划工作始终沿着正确政治方向前进，让集中力量办大事的制度优势更加充分彰显，将制度优势不断转化为发展优势。

强化国家发展规划的统领地位。我们目前有各级各类规划。国家发展规划法首先明确“国家发展规划”的内涵，即特指中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要，包括根据需要提出的远景目标。

其次，明确“国家发展规划”的核心定位，即它是社会主义现代化战略在规划期内的阶段性部署和安排，主要阐明国家战略意图、明确政府工作重点、引导规范社会主体行为，是规划期内经济社会发展的蓝图和行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能的重要依据，是其他各级各类规划的总遵循。

三是，明确各类规划的定位和相互关系，规定国家建立健全以国家发展规划为统领，以国土空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家和地方规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系，形成规划合力。这些规定，全面落实党中央决策部署，以法律的形式明确国家规划体系的概念内涵，确立国家发展规划在国家规划体系中的统领地位，同时为其他规划的制定和实施留有制度空间，保证各级各类规划各司其职、贯通衔接。

规范国家发展规划的制定实施程序。规划法定是国家发展规划作用彰显的前提和保障。在70多年的探索实践中，我国形成了在党中央集中统一领导下，由党中央制定规划建议、国务院编制规划纲要、全国人民代表大会审查批准后公布实施的制度安排。为强调国家发展规划的权威性和严肃性，国家发展规划法在“总则”之后，分别用专章规定国家发展规划的编制、审查和批准、实施及其监督，构建起全流程制度体系，明确实施主体责任。

比如，编制国家发展规划应当开展前期研究，统筹考虑要素支撑条件、资源环境承载能力、财政承受能力和重大风险防范等因素，加强多角度论证和多方案比选；全国人民代表大会举行会议时，国家发展规划草案由各代表团进行审查，并由财政经济委员会和有关专门委员会审查；对规划实施全周期监测评估机制和相应监督等。这一系列制度设计，旨在解决实践中规划刚性不足、程序不规范、监督不到位等问题，确保规划的科学制定和目标任务落实落地。

深入践行全过程人民民主。践行全过程人民民主是规划工作的力量源泉，也是国家发展规划法的重要内容。国家发展规划法从四个方面体现了这一要求：一是将“践行全过程人民民主”作为国家发展规划工作的指导思想；二是将“坚持发扬民主、集思广益”作为制定和实施国家发展规划的基本原则；三是明确编制国家发展规划应当坚持顶层设计和问计于民相统一，健全公众参与机制，鼓励社会参与，通过互联网等途径向社会公开征集意见建议，采取多种方式广泛听取人民群众、企业事业单位和社会各方面的意见建议；四是明确国家发展规划实施情况的中期评估报告等材料，应当向全国人大代表通报并以适当方式向社会公布，接受社会监督。从开门问策到接受监督的制度设计，让民主参与既有广度又有深度。其实，国家发展规划法的制定本身也是全过程人民民主的生动实践。法律草案曾先后三次审议，三次向社会公开征求意见，采取多种方式征求各方面意见，充分体现了人民当家作主。

国家发展规划法的贯彻实施

国家发展规划法凝结着我们党治国理政的宝贵经验，彰显着中国特色社会主义的制度优势。它的颁布实施，对于实现“十五五”良好开局，奋力开创中国式现代化建设新局面，具有重大而深远的意义。

落实法定责任。国家发展规划法对规划的编制、审查和批准、实施及其监督等全周期作出规定，明确了国家工作人员在国家发展规划工作中的职责定位，强化了规划的刚性约束和监督问责。各主体应依法履行职责，确保法律刚性落到实处。

做好统筹衔接。充分发挥国家发展规划的战略导向作用，离不开国土空间规划、专项规划、区域规划等其他各级各类规划的支撑保障。地方发展规划应当与上级发展规划相衔接，坚持因地制宜，突出地方特色，坚持全国一盘棋，不断提升国家规划体系整体效能。

强化实施保障。以法为纲，循法而治。未来，还需进一步完善配套实施细则，强化各主体的法治意识，确保规划工作在法治轨道上有序推进，让党和国家的战略意图通过法定规划落到实处、见到实效。

【作者系山东省委党校（山东行政学院）政治和法律教研部主任、教授】