学有道丨从“抢到人”到“成就人”需打通五个环节

文章导读：“十五五”规划纲要强调，深化教育科技人才一体改革，强化规划衔接、政策协同、资源统筹、评价联动，促进科技自主创新和人才自主培养良性互动。当下，人才已成为城市竞争力的关键变量。伴随新一轮科技革命和产业变革深入推进，城市间的人才竞争正在发生深刻变化。

当前，部分城市的人才竞争正由必要竞争滑向无效内卷。其突出表现，不是政策不足，而是工具过多；不是投入不够，而是结构不优；不是引不来人，而是留不住人、用不好人、产出不强。归根到底，问题不在于城市是否重视人才，而在于是否真正把人才视为价值创造主体，而不是短期争夺的政策对象。只有推动人才战略由抢人逻辑转向价值创造逻辑，才能把人才优势真正转化为城市高质量发展的制度优势。

从“抢到人”到“成就人”需打通五个环节

□ 袁方成

从“抢到人”到“成就人”

人才不仅是科技创新和产业升级的重要支撑，更是决定城市能级跃升和竞争位势的关键变量。近年来，城市人才竞争的底层逻辑已经发生深刻变化。

从人才流动看，决策机制正由被动迁移转向主动择城。随着市场化程度不断提升、信息流动更加透明、城市间发展条件逐步改善，人才择城的主动性显著增强，不再只看一次性补贴和短期收益，更加关注城市能否提供持续成长的平台环境。对高层次人才和青年创新人才而言，城市是否具有稳定预期、开放氛围和持续创新机会，往往比单项补贴更具吸引力。

从城市竞争看，组织方式正由同质化拼抢转向差异化分工。过去，不少城市在人才政策上政策工具高度趋同，具有长期竞争力的制度创新相对不足。随着产业结构加速分化，不同城市在产业方向、创新平台、资本集聚能力和制度环境上的差异日益扩大，人才越来越倾向于进入那些能够形成能力、岗位、平台闭环的城市。能够在产业链、创新链与人才链之间形成良性循环的城市，更容易形成持续的人才吸引力。

从治理方式看，人才治理正由政策驱动转向治理能力驱动。在竞争初期，政策工具常被视为最直接的抓手；而随着竞争深化，制度环境和治理能力的重要性不断凸显。一个城市是否具备稳定、公平、可预期的制度安排，往往比某项具体政策更能影响人才是否愿意真正留下来。

这些变化意味着，城市人才竞争的核心问题已经从能否抢到人，转向能否留住人、用好人、成就人。

近年来，在人才竞争加剧的背景下，各地密集出台人才政策，推动了人才要素在更大范围内流动。但从运行效果看，一些地方正逐渐陷入政策叠加式竞争的困境，即不断通过提高政策力度来争夺人才资源，却难以形成真正可持续的比较优势。

主要表现为三类误区：一是以补贴竞赛替代制度供给。现金补贴、购房优惠、落户便利等直接激励措施，仍然占据不少城市人才政策体系的核心位置。部分地方通过不断提高补贴标准来增强政策吸引力，形成类似价格竞争的模式。二是以项目崇拜替代岗位吸纳。一些地方的人才工作过度依赖各类人才计划、科研项目和评奖体系，将项目和头衔视为衡量人才工作的主要指标。这种做法在短期内或许能够提升政策可见度，但往往忽视岗位供给和产业承接能力。三是以头衔评价替代贡献评价。在一些地方，对人才的识别和评价仍然过于依赖资历和“帽子”，对其真实创新贡献、产业价值和协同效应关注不足。结果是人才资源配置更多围绕头衔竞争展开，而不是围绕问题解决和价值创造展开，不仅推高了行政成本，也压缩了人才的创新时间和组织效率。

这些误区反映出，部分地方的人才治理理念仍停留在资源配置逻辑，而不是价值创造逻辑。在资源配置逻辑下，人才被视为可以通过政策工具争夺的资源指标，而在价值创造逻辑下，人才则被视为创新活动和产业发展的主体。把人才当作资源指标，政策就容易陷入数量导向，推动各地不断加码竞争，形成越补贴越竞争、越竞争越补贴的循环。同时，财政资源的过度投入还可能挤压住房、教育、医疗等公共服务领域的制度建设，削弱城市整体治理能力；政策频繁调整，又会降低制度稳定性，使人才难以形成长期发展预期；长远看，不仅难以提升城市吸引力，反而会削弱创新生态的可持续性。因此，城市人才战略政策重点应转向如何为人才提供更好的成长环境、使用条件和成果实现路径，由政策竞争转向制度竞争，由短期刺激转向长期塑造。

打通五个环节重构城市人才战略

围绕价值创造重构城市人才战略，重点要打通人才引入、人才留驻、人才使用、人才协同和政策纠偏五个关键环节。

其一，以产业承接回答为什么来。吸引人才流入的根本在于产业机会。对大多数人才而言，城市吸引力的核心在于是否拥有能够发挥专业能力的岗位与平台。城市应围绕主导产业、战略性新兴产业和未来产业，系统梳理产业布局，打通产业发展、岗位供给与人才配置之间的对应关系，把政策资源优先投向具有规模化岗位供给和创新溢出效应的产业集群。对高层次人才，则要提供平台、团队、资本、场景的组合支持，让人才到来就有项目、入城就有舞台、创新就有市场，使人才流入建立在真实需求之上，而不是建立在短期补贴之上。

其二，以制度供给回答为什么留。人才能否留下来，取决于其在城市中的全生命周期成本是否可承受、未来预期是否可规划。住房、教育、医疗、社保、交通等公共服务，不是人才政策的附属部分，而是留才机制的核心内容。城市应建立多层次住房保障体系，扩大人才公寓、长租住房和共有产权住房供给；推动优质教育资源扩容和区域共享；完善社保、医保跨地区转移接续和异地结算机制。更重要的是，相关制度安排必须稳定、透明、可预期，使人才能够对未来生活与职业发展形成清晰判断。

其三，以贡献导向回答为什么干。人才使用的关键，在于让人才真正发挥作用。城市应建立以价值创造为核心的人才评价机制。对科研人才，重点看原创性突破、关键技术攻关和成果转化能力；对产业人才，重点看工程能力、产品能力和组织能力；对青年人才，则要提供更宽容的成长环境和更灵活的发展通道，使其在探索和试错中成长。同时，应推动编制管理、职称评审、科研经费使用和平台资源配置等方面的协同改革，减少行政性束缚，让人才把更多精力投入创新实践。

其四，以协同生态回答为什么能成。创新不是孤立发生的，人才也不是孤立行动的。城市应构建政府、高校、企业与资本之间的创新共同体。政府提供制度环境和公共平台，高校院所提供知识和人才储备，企业提供真实需求和应用场景，资本提供长期资金支持，形成需求牵引、技术研发、成果转化、规模应用的创新链条。尤其要重视中试平台、公共实验平台、数据与算力平台等公共创新基础设施建设，通过开放公共资源降低创新成本、提高转化效率。与其高价抢一个人，不如系统建一个生态；与其依赖单点突破，不如形成协同涌现。

其五，以政策评估回答为什么可持续。避免政策竞争陷入“内卷”，必须建立人才政策的评估与退出机制。补贴类政策要评估其对就业、产业发展和创新产出的真实贡献；项目类政策要减少重复申报和指标竞逐；各类人才计划要建立动态调整和退出机制，防止政策永久化和路径依赖。通过持续监测、及时纠偏和动态优化，使人才政策从比拼力度转向比拼效率，从堆砌工具转向优化制度。

以制度优势塑造城市人才新生态

人才竞争不是简单的人口争夺，而是发展方式、制度环境和治理能力之间的综合竞争。只有通过制度创新构建有利于人才成长和创新的生态体系，才能形成稳定而持久的人才优势。

从长远看，人才政策的核心目标应当从吸引更多人才，转向促进人才价值创造。城市不仅要能够吸引人才进入，更要能够为人才提供发挥作用的空间，使其创新能力和专业优势能够转化为现实生产力。稳定、公平、透明的制度安排能够显著降低人才发展的不确定性，使其更愿意在城市中进行长期投入；反之，如果政策频繁调整、制度环境缺乏稳定预期，即使短期内能够吸引人才，也难以形成持续积累。

进一步看，人才生态的形成离不开城市整体创新体系的支撑。人才并不是孤立存在的个体，而是嵌入产业体系、科研体系和社会网络的创新主体。一个具有活力的人才生态，依赖于产业链、创新链与人才链之间的协同运作。当产业持续提出技术问题，科研机构持续提供知识供给，企业持续推动成果应用，资本持续支持技术成长时，人才潜力才能得到充分释放。因此，与其依赖单一政策工具，不如通过构建开放的创新生态，使人才在城市发展过程中不断涌现、持续成长。

同时，城市治理能力的提升也是人才生态形成的重要条件。人才政策并不是孤立存在的，它与住房、教育、医疗、社会保障以及公共服务体系紧密相关。只有当城市在这些领域形成高质量制度供给，人才的生活成本和发展成本才能有效降低，城市的长期吸引力才能真正增强。从这个意义上说，人才竞争最终比拼的不是政策力度，而是城市整体治理水平。

城市发展离不开人才。面向未来，城市人才战略必须从补贴竞赛走向制度供给，从短期争夺走向长期育成，从行政评价走向贡献导向，从单点支持走向生态塑造。只有坚持以价值创造为中心，推动人才优势转化为产业优势、创新优势和城市长期竞争优势，城市才能在高质量发展的新赛道上赢得主动、赢得未来。

（作者系深圳大学政府管理学院院长助理、全球特大型城市治理研究院副院长）