2028年常住人口城镇化率达到69%以上！山东印发新型城镇化建设行动方案

山东省人民政府办公厅

关于印发《山东省新型城镇化建设行动

方案（2026—2028年）》的通知

鲁政办字〔2026〕10号

各市人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：

《山东省新型城镇化建设行动方案（2026—2028年）》已经省政府同意，现印发给你们，请结合实际认真贯彻执行。

山东省人民政府办公厅

2026年3月31日

（此件公开发布）

山东省新型城镇化建设行动方案

（2026—2028年）

为贯彻落实国务院深入实施以人为本的新型城镇化战略有关部署要求，充分释放新型城镇化蕴藏的巨大内需潜力，稳步提高全省城镇化质量和水平，更好服务现代化强省建设，现制定本行动方案。

一、总体要求

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，认真落实四中全会部署，深入落实习近平总书记视察山东重要讲话和重要指示批示精神，深刻把握“两个转向”重大判断，充分认识新型城镇化的阶段性趋势性特征，因地制宜、分类施策，科学有序推进农业转移人口市民化，深入实施城市更新行动，加快补齐潜力地区短板弱项，着力破解城乡二元结构，推动人的全面发展、城市品质提升和产业聚集升级互动并进，到2028年，全省常住人口城镇化率达到69%以上。

二、促进农业转移人口全面融入城市

（一）推动高质量充分就业。加强产业就业、劳务输入地输出地协同，一体完善培训、服务、权益保障等支持举措，健全人力资源供需匹配机制。严格落实就业统计制度，推动建立省、市、县（市、区）三级联动的就业失业监测预警体系。在政府投资的重点工程及农业农村基础设施领域积极推广以工代赈方式，带动低收入群体就业增收。加强对大龄农民工等群体的就业帮扶。畅通产业工人发展通道，健全“新八级工”职业技能等级制度，推动专业技术、经营管理、技能岗位有效贯通。指导职业院校对接区域战略、产业发展需求和社会急需紧缺技能，动态调整专业设置，推动高水平中职学校联合高职院校办好初中后五年制高等职业教育，实施省级优质技工院校和技工教育优质专业建设计划，鼓励职业院校（包括技工院校）联合企业建设一批公共实训基地、省级高技能人才培训基地、产业技能人才职业训练院。（责任单位：省发展改革委、省教育厅、省工业和信息化厅、省人力资源社会保障厅）

（二）强化随迁子女教育保障。按照学龄人口分布及变化趋势，加大人口流入集中片区公办学校学位供给，深化“县管校聘”改革，制定优化师资配置若干措施，建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制，随迁子女在公办学校就读比例稳定在95%以上。加快将随迁子女纳入流入地中等职业教育、普惠性学前教育保障范围，支持中职学校在有富余学位的条件下，通过注册入学等方式招收随迁子女。（牵头单位：省教育厅、省人力资源社会保障厅）

（三）完善多元化住房体系。逐步将符合条件的在城镇稳定就业的农业转移人口纳入城市住房保障范围，稳步推进灵活就业人员参加住房公积金制度。支持农业转移人口较为集中的企业、产业园区建设宿舍型保障性租赁住房，完善保障性住房轮候库系统，稳妥有序发展配售型保障性住房。加快构建房地产发展新模式，全链条提升住房标准、设计、材料、建造、运维水平，建设安全舒适绿色智慧的“好房子”，鼓励产权人通过自主更新等方式将老房子改造成“好房子”，到2028年，城乡人均住房面积达到46平方米。（牵头单位：省住房城乡建设厅）

（四）织密扎牢社会保障网。深入实施“全民参保·福暖万家”工程，积极引导灵活就业人员、农民工、新就业形态就业人员参加职工基本养老保险，将符合条件的农业转移人口按规定纳入低保、特困、临时救助等范围。分步骤、渐进式推进职业伤害保障试点扩围，兜准兜牢职业伤害保障底线。全面落实持居住证参加城乡居民基本医疗保险政策，异地就医直接结算率稳定在92%以上。加快完善养老机构失能照护服务功能，到2028年，全省养老机构护理型床位、认知障碍床位占比分别提高到78%、3%以上。（牵头单位：省民政厅、省人力资源社会保障厅、省医保局）

三、加快构建现代化城市体系

（五）提升济青都市圈辐射带动力。加强都市圈内科创资源整合，有序推进产业协同发展，共建现代化产业体系，加强交通、能源、水利等基础设施互联互通，实施同城便捷生活行动，提升核心竞争力、区域带动力和创新引领力。健全“双圈”协同联动发展机制，滚动实施一批标志性工程，协同打造区域航空双枢纽，共创国家未来产业先导区，共建济青科技创新走廊，打造北方地区经济重要增长极的强劲动力源。（牵头单位：省发展改革委，责任单位：省科技厅、省工业和信息化厅、省交通运输厅、省水利厅、省商务厅、省能源局）

（六）优化多极支撑城市体系。强化三核引领，提升济南、青岛、烟台等市发展能级，支持济南建设黄河流域重要的中心城市、青岛建设现代化国际大都市、烟台建设绿色低碳高质量发展示范城市，打造全省高质量发展主引擎。支持潍坊、临沂、济宁等市建设区域副中心城市，稳定东营、威海等市人口流入态势，打造区域协调发展战略支点。推动泰安、日照等市深度融入济南、青岛都市圈，加快淄博、枣庄、滨州等市绿色低碳转型，深挖德州、聊城、菏泽等市西部发展潜力，形成东中西协调发展、均衡布局城市体系。（牵头单位：省发展改革委，责任单位：省科技厅、省工业和信息化厅、省自然资源厅、省生态环境厅、省住房城乡建设厅、省商务厅）

（七）增强城市综合承载能力。深入推进片区综合改造，谋划实施一批老旧街区、老旧厂区、城中村改造等重点工程，有序推进城市更新。聚焦“一老一小”重点群体，加快完整社区建设，完善城市社区卫生、托育嵌入式服务设施，全省培育500家社区嵌入式、分布式、小型化养老服务机构。鼓励发展“产业社区”“创新街区”模式，健全产业园区住房、教育、文体等服务功能，推动向综合城市功能区转型，推进职住平衡发展。完善城市结构性绿地和绿道网络，建设群众身边的社区公园、口袋公园。加快城市基础设施生命线安全工程建设，统筹实施燃气、热力、供排水、综合管廊等建设改造，优化布设物联感知设备。推动生活垃圾分类与再生资源回收网点衔接融合，到2028年，全省城市生活垃圾回收利用率达37.5%。（责任单位：省教育厅、省民政厅、省自然资源厅、省住房城乡建设厅、省商务厅、省卫生健康委）

（八）打造就地就近城镇化载体。因地制宜推进以县城为重要载体的城镇化建设，加快发展大城市周边县城，积极培育专业功能县城，合理发展农产品主产区县城，有序发展重点生态功能区县城。梯次发展小城镇，深化小城镇创新提升，建设一批县域副中心，到2028年，6个左右镇的镇区常住人口达到10万人。根据中央统一部署和认定标准条件，确定全省特大镇名单，适时调整扩大经济规模大、人口增长快的县级市和特大镇经济社会管理权限，赋予更多资源整合使用权。推动地理相邻、产业链相连的镇协同联动、组团发展，推动区域人口集聚。促进特色小镇规范健康发展，增强主导产业竞争力，拓展城镇化发展新空间。（责任单位：省委编办、省发展改革委、省住房城乡建设厅）

四、增强潜力地区发展内生动力

（九）培育县域特色优势产业。坚持分类指导、差异发展，“一县一策”做优做强主导产业，到2028年，力争每个潜力县打造1个具有较强竞争优势的中小企业特色产业集群。支持民营经济发展，积极对接民营企业合理融资需求。深化“社区微业”行动，支持潜力地区建设社区微工厂，打造15分钟生活就业融合服务圈，构建“家门口就业服务网”，提升就业服务智能化、便捷化水平。（牵头单位：省发展改革委，责任单位：省工业和信息化厅、省财政厅、省人力资源社会保障厅、中国人民银行山东省分行、山东金融监管局）

（十）强化科技创新赋能。依托山东科技大市场，引导技术经理人、技术转移服务机构为县域企业提供专业化服务，促进科技成果落地转化。聚焦食品加工、纺织服装等劳动密集型产业链，支持重点企业牵头组建省级制造业创新中心，联合加大关键技术攻关力度。推动企业主导的产学研融通创新，建立企业与高校、科研机构协同创新机制，引导高校、科研院所按照先使用后付费方式把科技成果许可给中小微企业使用。强化城镇化潜力地区人才支撑，加大省重点扶持区域引进急需紧缺人才项目支持力度。（责任单位：省委组织部、省发展改革委、省教育厅、省科技厅、省工业和信息化厅）

（十一）推动产业园区提级扩能。以国家级开发区和4个省级新区为主体，通过合作共建、一区多园、产业承接等方式，对口协作帮扶潜力地区产业园区。强化产业园区服务供给，加强水电路气信等基础设施和标准厂房、共性技术平台建设，支持园区发展科技服务、现代物流、信息服务、商务服务、现代金融等生产性服务业。推动山东能源、山东重工、山东高速等省属国有企业，立足主责主业，按照市场化原则向潜力地区园区布局，投资建设先进制造基地、区域仓储物流中心等重大项目。（责任单位：省发展改革委、省科技厅、省商务厅、省工业和信息化厅、省国资委）

五、深化城乡融合发展

（十二）加快城镇基础设施向乡村延伸。以县域为基本单元，坚持城乡一体设计、多规合一、功能互补，统筹优化村镇布局，优化村庄分类。推动城乡水、电、气、路、网等基础设施统一规划、统一建设、统一管护。巩固城乡供水一体化、集中供水规模化成果，持续提升农村供水县域统管专业化管护水平。加快推进城乡交通一体化发展，完善县乡村三级物流配送体系，加快乡镇邮政快递网点、共配中心以及农村快递站点、寄递物流综合服务站建设，实现具备条件的乡镇快递服务和建制村寄递服务覆盖率100%。深化农村客货邮融合发展，力争运行1000条以上农村客货邮线路。加速无人配送车、无人机、智能分拣等新质生产力场景应用。（责任单位：省发展改革委、省自然资源厅、省住房城乡建设厅、省交通运输厅、省水利厅、省邮政管理局）

（十三）推动城镇公共服务向乡村覆盖。顺应人口流动趋势，合理调整学校、医院等公共服务设施布局，提高基本公共服务供给和常住人口变化的匹配度，推进农村公共服务设施复合利用。推进义务教育优质均衡发展，改善县镇寄宿制学校条件，实施乡村学校标准化、幼儿园规范化建设，力争农村小规模薄弱学校全部纳入优质学校教育集团。深化紧密型医共体建设，推进县级医院专业技术人员和管理人员派驻乡镇卫生院全覆盖，持续开展“万名医护进乡村”活动，推进城市公立三级医院对县级医院派出帮扶人员驻守指导。加强县域养老服务体系建设，推进乡镇卫生院、敬老院“两院一体”医养结合发展，创新多元化照料服务模式，建设覆盖县级、乡镇（街道）、村（社区）的三级养老服务网络，到2028年，县（市、区）建成比例达到60%以上。（责任单位：省教育厅、省民政厅、省卫生健康委）

（十四）推进城乡要素有序流动。完善城市医生、教师、科技、文化等人才定期服务乡村制度，实施乡村振兴人才支持计划，每年选聘2000名左右城市人才到基层一线服务，从基层遴选500名左右中青年业务骨干到省市有关单位学习研修，持续实施公费师范生、医学生、农科生培养计划，健全评聘激励机制，引导青年入乡发展和就业创业。保障进城落户农民合法土地权益，稳慎探索自愿有偿退出办法，提升闲置土地和房屋利用效率。节约集约利用农村集体经营性建设用地，分类保障乡村发展用地。用活用好各类政策性资金，撬动各类金融社会资本参与城乡融合项目建设。（责任单位：省委组织部、省委编办、省教育厅、省财政厅、省自然资源厅、省农业农村厅、省文化和旅游厅、省卫生健康委、省人力资源社会保障厅、中国人民银行山东省分行、山东金融监管局）

（十五）促进三产融合发展。完善“13+N”乡村特色产业培育体系，实施农村集体经济薄弱村设施农业三年提升行动、农业产业链“十百千”扩容提质工程，持续推进优势特色农业全产业链提质增效试点，建设国家优势特色产业集群、现代农业产业园、农业产业强镇，加快培育农业龙头企业、育繁推一体化企业，到2028年，全省建成十亿级产业链300个、百亿级产业链50个、千亿级产业链16个。引导大型农业企业加快农产品精深加工技术集成应用，支持产粮大县、畜牧大县、渔业大县分类建设农产品加工园区，到2028年，培育规模以上农产品加工企业1.3万家、年营收过百亿15家、过十亿400家，建设国家优势特色产业集群13个。深入推进农文旅融合发展，实施艺术赋能行动，到2028年，全省培育打造100个特色鲜明、优势突出的艺术乡建旅游村，推出500个艺术乡建典型案例。（责任单位：省农业农村厅、省文化和旅游厅、省体育局、省畜牧局）

六、加强城镇化要素保障

（十六）拓宽投融资渠道。统筹利用好中央财政性建设资金、中央财政补助资金、超长期特别国债等，向常住人口增加较多、公共服务供需矛盾突出的地区倾斜。推动转移支付分配与地方常住人口、基本公共服务服务对象规模相衔接，增强吸纳农业转移人口较多地区财政保障能力。深化完善“政银企”信息共享机制，鼓励政策性开发性银行加大新型城镇化基础设施领域融资支持，推动符合条件的城市更新项目发行基础设施领域不动产投资信托基金。（责任单位：省财政厅、中国人民银行山东省分行、山东金融监管局）

（十七）优化土地要素配置。完善“人地挂钩”机制，对城镇常住人口增加量大、农业转移人口数量多的县（市、区）加大用地指标配置支持力度，分级配置学校、医院、保障性住房等用地计划，做到应保尽保。落实国家城市更新的土地和规划政策，允许土地用途兼容、建筑功能混合，持续优化城镇用地规模结构和功能品质。有序盘活利用零星的低效工业用地，做好建设用地增减挂钩项目省域内有偿调剂，保障城镇化项目用地。（牵头单位：省自然资源厅）

（十八）强化项目储备服务。充分考虑人口集聚重点区域及农业转移人口需求等因素，聚焦都市圈培育、城市更新、潜力地区提升、城乡融合发展等方面，谋划储备一批重点项目,符合条件的纳入省级重点项目及城镇化重点项目。支持重点城市、潜力地区、产粮大县符合条件的市民化领域项目申报各类专项资金。强化城镇化重点项目管理服务，推动项目快开工、早达效。（牵头单位：省发展改革委）

各级各部门要高度重视新型城镇化工作，切实加强组织领导，抓牢抓实行动方案实施，确保党中央、国务院决策部署落实到位。省发展改革委要发挥牵头作用，加强工作调度和调研指导，强化监测评估，及时总结推广典型经验做法。各有关部门要按照职责分工加强政策支持和要素保障，凝聚工作合力。