第1落点·研究新情况解决新问题｜乡村振兴，从“输血”向“造血”转型

健全推动乡村全面振兴长效机制，山东如何率先破题积累经验——

乡村振兴，从“输血”向“造血”转型

□ 张锦华 陈希

“十五五”规划纲要提出，坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，健全推动乡村全面振兴长效机制，大力发展现代农业，推动农村基本具备现代生活条件，持续巩固拓展脱贫攻坚成果，缩小城乡发展差距，加快建设农业强国。“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，也是加快补上农业农村领域突出短板，推进乡村全面振兴、建设农业强国的关键时期。对山东而言，作为农业大省、经济大省和人口大省，扛牢“走在前、挑大梁”使命担当，必须在健全推动乡村全面振兴长效机制、打造更高水平乡村振兴齐鲁样板上率先破题、积累经验。

新起点：转向健全长效机制

“十四五”以来，山东乡村振兴取得明显成效：“吨半粮”创建扩面提质，粮食等重要农产品综合生产能力稳中有升；乡村建设行动扎实推进，片区化推进乡村振兴经验在全国推广；农村产业融合发展不断深化，农业农村现代化迈出坚实步伐；统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，常住人口城镇化率超过67％，全国百强城市13个，千亿县（市、区）达到33个，片区化打造乡村振兴齐鲁样板成形起势。

当前，山东乡村振兴已由全面铺开的起势阶段迈入提质增效的深化阶段，主要矛盾正在发生深刻转变。“十五五”时期，在巩固已有成果的基础上，乡村振兴的着力点进一步转向健全长效机制，打造乡村振兴齐鲁样板也进入更加注重制度化、常态化、可持续化的新阶段。要科学谋划重点任务和实现路径，推动乡村全面振兴不断夯实基础、提升效能、增强后劲。

新问题：面临三方面约束

当前，山东在农业现代化的要素匹配、乡村产业的质量效益以及乡村建设的可持续性等方面存在约束。

农业现代化面临新的要素匹配问题。“十四五”期间，山东城镇化率突破67.5%，统筹新型城镇化和乡村全面振兴取得扎实成效。但随着城镇化持续推进和农业现代化加快演进，山东农业现代化转型面临的突出矛盾由要素投入不足转向人、地、技等关键要素的结构性匹配失衡。一方面，农村劳动力持续向城镇转移，农业经营主体老龄化趋势加深，与农业规模化、机械化、智能化发展要求之间的矛盾日益凸显；另一方面，数字农业、智慧育种等现代化技术加快下沉，但农村人力资本积累、基础设施条件和服务支撑体系相对滞后，技术供给与应用条件存在明显落差，技术红利难以被普通农民有效获取，现代农业的包容性和普惠性问题不容忽视。

乡村产业发展面临质量效益瓶颈。当前山东城乡居民收入比已收窄至2.12，农林牧渔业总产值稳居全国首位，乡村旅游、土特产开发、产业集群等富民产业不断发展，乡村产业振兴取得积极成效。但山东农业总产值领先的光环之下，质量效益不高的深层矛盾亦不容忽视。从产业形态看，部分地方乡村产业发展仍主要依赖政策扶持、项目拉动和外部资源导入，内生发展动力和竞争力不强，同质化竞争、品牌溢价不高、产业链条较短、融合层次不深等问题仍然存在，“大而不强”的结构性短板尚未根本破解；从利益联结看，农民多停留在产业链的初级环节，从加工、流通、品牌等产业链增值中获益有限。

乡村建设面临可持续性挑战。近年来，山东片区化推进乡村振兴成效明显，农村面貌显著改善，乡村建设取得积极进展。但随着乡村振兴纵深推进，乡村振兴的重心应由项目投入转向长效运营，从外部输血转向内生造血，但目前与之相适应的体制机制尚未健全。从村庄发展看，集体经济两极分化问题日益突出，强村愈强、弱村愈弱的马太效应持续强化，部分集体经济薄弱的村庄缺乏稳定的自我发展能力；从设施管护看，“重建设、轻管护”问题普遍存在，大量乡村基础设施和公共服务设施建成后缺乏管护主体与管护资金，长效运营机制尚不健全；从服务保障看，农村基本公共服务均等化水平仍有待提升，教育、医疗、养老等公共服务供给不足，与农民需求之间尚存差距。

新路径：把握四个关键点

“十五五”时期，山东需要把握四个关键点。

坚持有效市场与有为政府的有机结合。进入“十五五”时期，乡村全面振兴迈向更加注重系统集成、协同推进和长期效能的新阶段，这对资源配置方式和政策协同水平提出了更高要求。究其根本，乡村振兴并非单一产业发展和短期项目建设问题，而是兼具公共品供给、外部性治理和长周期投入特征的系统工程。无论是乡村基础设施建设、基本公共服务改善还是乡村生态环境治理，都具有较强的非排他性、外部性和长期性，单靠市场机制难以实现资源最优配置，也难以形成稳定、可持续的投入激励。山东具备产业基础完备、县域经济活跃、市场化程度高等优势，但同时也面临着区域差异明显、农村公共服务供给不均衡、基础设施管护压力大等现实问题。因此，必须注重发挥政府在规划引导、政策协同和公共资源配置中的作用，通过政府有效引导和市场高效配置协同发力，加快构建与山东省乡村全面振兴目标相适应的政策体系与投入机制。

“十五五”规划纲要提出，要健全农业农村优先发展的体制机制和政策体系，构建财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，确保乡村振兴投入力度不断增强。对山东而言，“十五五”期间应注意避免“锦上添花式”资金投入和同质化项目扩张，把更多资源投向打基础、补短板、利长远的关键领域：一是围绕粮食安全和重要农产品稳产保供，持续加强高标准农田、农业节水灌溉、仓储物流等农业生产性基础设施建设；二是围绕乡村人才振兴，重点建立与农业现代化大产业相匹配的人才培育机制，加大数字农业、农产品精深加工、农村电商等领域技能人才培育力度，完善科技特派员、涉农高校专家服务基层长效机制，推动人才链与产业链精准对接；三是围绕城乡融合和农民生活水平提升，补齐农村道路、供水、污水处理、养老服务、数字基础设施等短板，提升农村基本公共服务均等化水平；四是围绕乡村产业发展，强化冷链、电商、加工、品牌等配套支撑，提升公共服务平台对产业发展的托举能力；五是围绕部分地方“重建设、轻管护”的突出问题，健全乡村基础设施和公共服务设施长效管护运营机制，理顺责任分工、经费保障和运行维护机制，真正推动山东乡村全面振兴由阶段性推进迈向制度化、常态化发展。

始终坚持农民主体地位。农民是乡村全面振兴的主体。山东省作为农业大省、人口大省，乡村全面振兴涉及主体多、覆盖范围广、区域差异大，更应把坚持农民主体地位摆在更加突出的位置。当前，山东省乡村振兴在产业发展、乡村建设、资源盘活等方面均取得明显进展，但仍须高度警惕和规避农民主体地位落实不到位问题，避免影响农民参与乡村振兴的积极性和获得感。

“十五五”时期，山东必须把坚持农民主体地位贯穿到制度设计和实践推进全过程。一方面，要切实保障农民在土地承包、宅基地使用、集体收益分配等方面的合法权益；另一方面，要健全农民参与机制、利益联结机制和成果共享机制，让农民在乡村振兴中享有更多知情权、参与权、表达权、监督权。尤其是在集体经营性建设用地入市、集体资产运营等产权改革中，要处理好集体增值收益如何分配、普通成员如何受益、长期权益如何保障等关键问题，防止农民利益被虚化、弱化。同时，推进村民自治组织规范化建设，支持农民群众多渠道参与村级议事协商，切实增强乡村自我发展、自我积累、自我提升能力，让农民真正成为乡村全面振兴的参与者、建设者和受益者，不断增强山东乡村振兴的内生动力。

把质量提升和效率变革作为重要抓手。“十五五”规划纲要明确指出，要提升农业综合生产能力和质量效益，坚持产量产能、生产生态、增产增收一起抓，进一步提高强农惠农富农政策效能。这表明，推动乡村全面振兴不能仅停留于追求表面的数字增长，需要更加注重发展质量、综合效益和内生能力提升。

在质量变革方面，山东“十五五”时期要立足农业种类丰富、县域经济活跃优势，统筹发展科技农业、绿色农业、质量农业、品牌农业，加快推动农业向现代化大产业迈进。同时，注重提高新型农业经营主体发展质量，促进家庭农场、农民合作社、龙头企业等各类主体规范发展，推动小农户与现代农业发展有机衔接，夯实农业农村现代化的微观基础。在效率变革方面，要把提升农业政策效能摆在更加突出的位置，强化强农惠农富农政策的精准性，提升财政支农政策效能和资金效益，防止政策资源分散使用、低效配置和短期化运行，切实把政策投入转化为发展实效。此外，进一步畅通城乡要素双向流动，推动人才、资本、技术等现代要素更多向乡村配置；继续深化农业农村改革，稳步推进第二轮土地承包到期后再延长30年试点，加强农村产权交易市场规范化建设，促进农村资源资产价值实现，不断增强乡村市场发展活力，千方百计促进农民增收。

着力增强内生动力与发展可持续性。从“输血”转向“造血”，是健全推动乡村全面振兴长效机制的核心所在。从实践来看，乡村产业能否具备稳定收益能力和持续竞争力，关键在于是否立足本地资源禀赋、产业基础和市场条件，形成因地制宜、差异化发展的产业路径。脱离资源环境承载能力和市场需求盲目上项目，容易导致产业链条偏短、抗风险能力不强、可持续经营水平不高，既难以形成稳定收益，也会造成资源错配和低效投入。山东农业产业体系多元，胶东沿海、鲁中山区、鲁西平原等地区在资源禀赋、区位条件和产业优势上差异明显，这决定了山东推进乡村产业振兴不能简单套用单一模式，必须更加注重分类施策、因地制宜，坚持分类有序、片区化推进乡村振兴。

“十五五”规划纲要指出，要发展各具特色的县域经济，推动农村一二三产业深度融合，因地制宜培育农业强县、工业大县、旅游名县，推动兴业、强县、富民一体发展。因此，山东省在推进乡村产业振兴过程中，要统筹考虑资源禀赋、区位条件、生态环境、文化传统和市场需求，宜粮则粮、宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜旅则旅，推动形成体现地方特色、契合市场规律、具有长期竞争力的产业发展格局。同时，注重延伸产业链、提升价值链、完善联结机制和运营机制，推动乡村产业由分散、粗放、短期运行走向集约、融合、可持续发展，真正使乡村产业成为带动农民增收、推动乡村可持续发展的坚实支撑。

站在新的发展起点上，山东要坚定扛牢“走在前、挑大梁”使命担当，在优化要素配置、提升产业质量、健全管护机制、激发农民主体作用等方面持续发力，不断增强乡村振兴的制度韧性、产业活力和发展后劲，在全国乡村振兴大局中更好地发挥农业大省的引领作用。

（作者分别系上海财经大学讲席教授、城乡发展研究院院长，上海财经大学公共管理学院博士生）