煎炸废油舆情调查：是“垃圾”还是“商品”？一纸罚单揭开行业排他性经营隐忧

煎炸废油正发酵成为舆情热点。眼下，青岛柯翉环保科技有限公司（以下简称“柯翉环保”）正就收到的两份行政处罚决定发起复议。其中，因不服烟台市蓬莱区综合行政执法局作出的（城管）烟蓬综执〔2025〕38-6号行政处罚决定而提出的行政复议申请，于2月5日被烟台市蓬莱区人民政府受理；企业还向山东省人民政府提起行政复议申请，请求依法撤销烟台经济技术开发区管理委员会作出的烟开综执罚决字〔2025〕10032 号行政处罚决定书。

两份复议指向同一个核心标的：煎炸废油。因为持续受到处罚，企业无法参与当地煎炸废油的回收利用市场。记者调查发现，这场看似普通的行政处罚，背后却是一场关于“煎炸废油”身份的激烈博弈。这不仅是柯翉环保一家企业的困境，更折射出整个行业面临的共性难题。

定义之争：“餐厨废弃物”与“煎炸废油”的身份迷局

2025年12月24日，烟台市蓬莱区综合行政执法局作出处罚，认定柯翉环保在未与当地签订经营协议的情况下，擅自从蓬莱区某餐厅收集运输废弃食用油脂。执法部门依据《山东省餐厨废弃物管理办法》，对企业处以2.5万元罚款。紧接着，2026年2月24日，烟台经济技术开发区管理委员会也作出类似处罚，处以1万元罚款。

执法部门与企业之间最核心的分歧，在于对收集物性质的认定。

烟台市蓬莱区综合行政执法局在处罚决定中认定，柯翉环保从某餐厅收集的废弃油脂属于“餐厨废弃物”。依据《山东省餐厨废弃物管理办法》，从事此类活动必须与当地环境卫生主管部门签订经营协议。由于柯翉环保未在烟台当地取得许可，其行为构成违法。

但柯翉环保对此持有完全不同的观点。企业负责人认为，他们回收的是“煎炸废油”，属“商品”，而非“餐厨垃圾”。

企业给出了佐证。查阅海关总署关税征管司编著的2022年版《进出口税则商品及品目注释》可以发现，税则列号15180000项下货品名称包括：“二、各种油、脂及其分离品混合制成的未列名的非食用油、脂或制品。主要包括，使用过的煎炸油，含有如菜籽油、豆油及少量动物脂之类的油脂，用于制动物饲料”。也就是说，煎炸废油被单独认定为可以出口的商品。

针对柯翉环保的申辩意见，两份行政处罚决定均表示不予采纳。蓬莱区的行政处罚决定复核意见中回复，对于企业提供的海关进出口税则材料，执法部门认为本案不涉及商品进出口，且商品进出口分类与餐厨废弃物管理无关，因此不予采纳。

“将煎炸废油与餐厨废弃物二者混同，是对国家垃圾分类、资源再生政策和国家进出口政策的错误解读，按照国际有关公约，垃圾等废弃物是严格控制出口的。”柯翉环保负责人认为，这一定性错误直接导致了后续处罚的失当。

柯翉环保还在行政复议申请中进一步质疑，被申请人（烟台经济技术开发区管理委员会）从未就烟台经济技术开发区范围内的被允许出口的煎炸废油收集运输服务组织过任何招标或公开竞争程序。作为主管部门，未履行法定招标义务，导致合法的特许经营主体及“经营协议”自始不存在。

利益之困：特许经营权下的“地盘”壁垒

定义之争的背后，是更为现实的利益格局。记者调查发现，柯翉环保持有青岛市行政审批局颁发的《青岛市从事城市生活垃圾经营性清扫收集运输处理服务许可证》，然而，这张在青岛合法的“通行证”，到了烟台却似乎成了“非法营运”的证据。烟台市蓬莱区综合行政执法局认定，该证件只适用于青岛市行政区域内，而当事人在蓬莱区未取得从事餐厨废弃物收集运输的许可文件。

公开资料显示，烟台十方环保能源有限公司2024年至今，相继中标烟台蓬莱区、莱山区、黄渤海新区、芝罘区等地的餐厨废弃物收运项目，服务期限一年、三年不等。各区环境卫生管理部门作为采购人，需要支付给中标企业服务费用。

从中标金额来看，各区支付的服务费用差异明显。其中，项目编号SDGP370613000202402000069莱山区餐厨废弃物收运市场化运营项目总金额最高，三年中标总额611.01万元；项目编码SDGP370614000202402000130烟台市蓬莱区综合行政执法局蓬莱区餐厨垃圾收集运输服务项目三年中标金额为459.9万元；项目编码SDGP370691000202501001615烟台经济技术开发区综合行政执法局黄渤海新区餐厨废弃物收集运输服务项目合同金额455.52万元/年；计划编号37060200020200420260009的芝罘区餐厨废弃物收集运输服务项目年度中标金额为255万元。

这意味着，中标企业获得了在特定区域内收集、运输餐厨废弃物的排他性权利。这种政府主导的排他性经营模式，在保障餐厨垃圾得到统一无害化处理的同时，也客观上构筑了区域市场的准入壁垒。在此背景下，柯翉环保的跨区域收集行为，在执法部门看来，无疑是对当地特许经营秩序的破坏。处罚决定书中也明确指出，企业的行为“破坏了烟台市蓬莱区餐厨废弃物管理秩序”。

然而如果换位企业角度，这种“一地一证”的模式，在业内引发了广泛质疑。事实上，不止柯翉环保，山东中源再生资源有限公司也同样因为回收煎炸废油而被当地管理部门约谈，无法继续开展业务。

执法局：依据省级规章执法，无权调整政策

针对柯翉环保提起的行政复议，烟台经济技术开发区综合行政执法局工作人员回复风口财经，后续将依法配合相关程序。同时明确，处罚决定系依据《山东省餐厨废弃物管理办法》作出。该办法第十条明确要求，“环境卫生主管部门应当通过招标等公开竞争方式，从取得餐厨废弃物收集运输、处置经营许可证的单位中确定收集运输、处置企业，并与其签订经营协议，明确经营范围和服务标准等内容。未签订经营协议的单位和个人不得从事餐厨废弃物收集运输、处置活动。餐厨废弃物产生单位不得将餐厨废弃物交由未签订经营协议的单位和个人收集运输、处置。”目前，辖区已通过招标确定餐厨废弃物收运处置一体化特许经营企业，柯翉环保的收运行为属于违规操作，因此依法作出行政处罚决定。

对于企业提出的“煎炸废油价值较高，应允许单独处置”的诉求，该工作人员解释称，少数地区通过地方性法规将煎炸废油从餐厨废弃物中单列管理，但烟台目前未出台类似政策，仍执行省级统一的“收运处置一体化”规定。他进一步表示，政策调整需省级层面推动，区级部门无权讨论或修改省级规章，“山东省餐厨管理办法是具有法律效力的，作为区级市政管理部门，我们只能依法依规执行”。

监管之鉴：公平竞争红线不可触碰

记者发现，类似的“定义之争”与“资质之困”并非孤例。在中国裁判文书网上，四川、重庆、安徽等地均出现过关于废弃食用油脂是否应被认定为餐厨垃圾的司法判例，争议焦点相似。此外，2021年，甘肃省市场监管局纠正兰州市城市管理委员会滥用行政权力排除、限制竞争行为的案例，则为当前行业乱象敲响了警钟。

2018年，兰州市城管委以与某生物能源公司（乙公司）签订BOT合同享有30年特许经营权为由，通过印发通知等方式，要求下级单位对其他企业从事餐厨垃圾收运处理的申请不予行政许可，并强制督促餐饮企业与乙公司签订收运协议。

甘肃省市场监管局认定，兰州市城管委的行为直接排除、限制了其他符合条件的企业参与当地市场竞争，违反了《中华人民共和国反垄断法》，构成滥用行政权力排除、限制竞争行为。

有法律界人士指出，煎炸废油作为高价值的工业原料，本应通过市场机制进行配置。地方政府若仅为了便于管理，便通过特许经营协议将区域内的资源“打包”给单一企业，可能涉嫌违反《反垄断法》中关于“不得滥用行政权力排除、限制竞争”的精神，与国家加快建设“全国统一大市场”的政策导向背道而驰。

对此，蓬莱区执法部门在行政处罚决定的复核意见中回复，不能因为《山东省餐厨废弃物管理办法》规定“未签订经营协议的单位和个人不得从事餐厨废弃物收集运输、处置活动。”就属于妨碍统一市场和公平竞争的政策。没有在资质认定、业务许可等方面对外地企业设定明显高于本地经营者的资质要求、技术要求、检验标准或评审标准。以此为由认为其经营行为合法系偷换概念。

值得一提的是，2026年2月4日，《国务院反垄断反不正当竞争委员会关于公用事业领域的反垄断指南》发布施行，文件明确指出，垃圾处理等行业为指南所称公用事业，指南旨在引导经营者加强反垄断合规，强化自然垄断环节监管，保护公用事业领域公平竞争市场秩序，维护消费者利益和社会公共利益。

餐饮户之痛：回收“别无选择”，无奈接受“一口价”

在这场博弈中，作为煎炸废油产生源的餐饮商户，处境尤为微妙。

从事餐饮行业多年的老李（化名）向记者回忆，在2024年之前，当地废油回收市场相对自由。“以前没什么要求，只要是正规企业，谁价格高我们就给谁。”李师傅说，那时候通过竞价，一斤油多卖几毛钱，一个月下来也能多不少收入。

然而，这种相对自由交易的状态在2024年下半年开始改变。随着“风声”渐紧，选择越来越少，餐饮户被要求将废油卖给指定的特许经营企业。“价格肯定要被压低。”李师傅深感无奈。

他给记者算了一笔账：对于一家月产200斤废油的小店来说，在这样的局面下，不仅回收价格被压低，计量权也完全掌握在回收方手中，“这中间的损耗只能我们自己扛”，一年下来的收入损失约1600元。“现在餐饮本来就难干，这一千多块钱也是纯利润啊。”

专家视角：政策“打架”致管理混乱，亟须国家层面统一规则

自2024年12月起，国家取消了15180000项下出口退税。随着废弃油脂已实现多元化、高值化利用，如生物柴油、可持续航空燃料等，此举也被业内认为是，政策导向明确，不鼓励出口退税刺激出口。

为何煎炸废油会成为各方争夺的焦点？其背后的监管困境又该如何破解？记者采访了非粮生物质能技术全国重点实验室副主任、中国科学院青岛生物能源与过程研究所客座研究员冀星。

冀星指出，煎炸废油因其纯净度高、无需复杂预处理，是生产生物航空燃料（SAF）的优质原料。随着国家取消废弃油脂出口退税，煎炸废油的战略价值和经济价值愈发凸显，成为各方争夺的“香饽饽”。

然而，当前产业发展的最大障碍在于政策层面的不统一。“海关总署已有明确税则号列，将煎炸废油作为单独商品管理。但在有关部门的相关文件，以及术语标准中，定义却比较含糊。”冀星直言，一些省份的《餐厨废弃物管理办法》将“煎炸废油”与“餐厨废弃物”混淆，不科学。

他建议，亟须从中央层面牵头，对各部委相关文件进行统一修订，明确煎炸废油的商品属性。省级政府在制定文件时应更具科学性，而区县级政府在执行政策时，若发现问题应及时上报，不能“知错不报”。

目前，柯翉环保的行政复议申请已被受理。可以说，这场争议的结果，不仅将决定一家企业的命运，更可能成为界定“煎炸废油”法律属性、盘活资源价值的契机，其走向值得持续关注。

（大众新闻·风口财经记者 王好）

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