从找先例到创先例，958亩存量土地盘活背后：一场关于土地的“外科手术”

位于长清区的济南经济开发区，一场关于土地的“外科手术”正在悄然进行。

一张许可证破“死结”

5月8日，在金德利主食产业化项目施工现场，一座三层高的现代化冷链分拣车间正拔地而起。这栋总建筑面积7300余平方米的厂房，身份有些特殊——地是济南植物油库的，楼是山东金德利食品供应链有限公司的。自己的证、自己的楼、自己的厂，但地是别人的，这在济南还是头一遭。项目负责人周长国算了一笔账：自建比长期租赁同等面积厂房，综合成本节省约四分之一，仅土地成本就节约400余万元。

金德利施工现场

这块地原本闲置多年，产权方用不起来，承租方手握项目与资金，却因没有独立建设用地而陷入僵局——在别人土地上盖厂房，办不下手续就是违建。这个死结，曾让不少类似项目“悬在半空”。“建设主体与用地权属不一致，规划部门没法出规划条件，施工许可证无从办起，银行也不敢放贷。”济南经济开发区审批服务部部长张磊说。

金德利项目整体外观

破局从“一事一议”开始。济南经济开发区管委会牵头协调规划、住建等部门，以“专题主任办公会”形式认可合作模式，规划部门首次为租赁地块出具了规划条件，审批部门首次为“非地主”企业办理了施工许可——济南市第一个租赁地项目建设工程规划许可证由此落地。

记者翻阅了这份80余页的《国有建设用地使用权租赁合同》，安全责任、消防审查、权属处置、到期移交等所有可能出现的争议点被一一“排雷”：租赁期内建筑物使用权归属承租方，出租方“保证不侵犯”；20年期满后地上物处置依据届时政策协商调整。“如何让‘一个敢租，一个敢建’，制度是让双方都放心的关键。”张磊说。

七种路径与“一地一策”

金德利的破冰，只是济南经济开发区“向存量要空间”改革的一个切面。济南经济开发区管委会主任董泽勇告诉记者，随着国土空间刚性管控持续深化，“三区三线”划定后开发区面积锁定在14.92平方公里，再靠扩区要空间已无可能。而另一面，20多年前招商引资“挖到篮子就是菜”，部分企业用地后或建而不产、或产而低效，一闲置就是十几年。出路只有一条：向存量要效益。

济南经济开发区摸索出“一地一策、分类处置”的七种盘活路径，涵盖政府收储再出让、市场化产权交易、招商盘活、司法介入、技改升级、分割转让、租赁建设等模式，三年累计盘活存量土地958亩，“二次招商”引入项目14个，新增工业投资22亿元。

经十西路原山东机械厂地块走市场化路子，88亩地闲置10余年，开发区引导企业通过产权交易挂牌，由国有平台公司“摘牌”后统一招商运营，解决了企业间直接交易的信任难题。山水集团180多亩闲置厂区则走“以商招商”路线，开发区精准匹配产业需求，牵线引来黄河路桥集团，2025年10月装配式绿智科技产业基地签约落地，闲置厂区重响机器轰鸣。

政府角色转变是改革最深的肌理

在董泽勇看来，盘活低效用地，技术路径固然重要，真正的难点在于打破“不敢为”的行政顾虑。“省里有榜，我们敢揭；部门有顾虑，我们敢沟通。”金德利项目推进中，“20年后合同到期，企业权益谁来保障”的担忧颇具普遍性。开发区的选择是“只要符合法律，就敢于先试”。项目上会时讨论“比较激烈”，纪检部门主动研判有无风险，结论是：“一心为公，为担当者撑腰。”

政府敢担当，部门才敢创新。围绕低效用地盘活中的审批堵点，济南经济开发区协调规划、住建等部门打出了一套“预审查、容缺受理、分期验收”的改革组合拳——停滞项目提前介入规划审查推动破冰重启，招商需求与厂房设计不匹配的项目定制“成熟一栋、验收一栋”的弹性方案，具备条件的项目容缺出具规划意见，缩短筹备周期3至4个月。从“等企业来问”到“送服务上门”，从“找先例”到“创先例”，政府角色的转变正是改革最深的肌理。

在工业化“下半场”，新增建设用地指标日趋收紧，早年粗放扩张留下的低效闲置用地大量存在，这构成了一对尖锐矛盾。将“沉睡”的土地唤醒，关键不在于技术手段有多复杂，而在于是否有勇气用改革思维重塑规则、用担当精神打通堵点。如今，济南经济开发区又承接了省级“土地1.5级开发”“垂直空间分层审批”两项揭榜挂帅任务，这场关于土地的“外科手术”，回答的正是“寸土”何以生“寸金”的时代命题。

（ 大众新闻记者 姜斌 通讯员 亓航）