让每一寸土地“长”出应有的价值

大众网记者 赵晓丹 济南报道

土地是城市发展的核心资源。然而，一面是“寸土寸金”的稀缺共识，一面是早期工业用地因企业调整、竞争力衰退而大量闲置低效，供需矛盾日益凸显。如何让每一寸土地真正“长”出价值，成为各地政府面临的共性考题。

累计盘活存量土地958亩、增加工业投资22亿元、落地全市首张租赁地项目建设工程规划许可证……济南经济开发区的这场探索，正在成为存量时代城市高质量发展的一个生动样本。

01政策引领

任何制度创新都离不开政策框架的支撑。

2025年，济南市被列入全国第二批低效用地再开发试点城市。这一国家级试点的落地，为全市存量土地盘活提供了顶层政策通道。随后，市级层面密集出台了《济南市低效用地再开发试点工作实施方案》等一系列政策文件。

但政策不会自动转化为生产力。真正让政策“长”出效益的，是基层的创造性执行。

金德利施工现场

在济南，金德利食品供应链公司的项目一度陷入“死结”：企业有钱、有项目、有市场，却因为没有独立建设用地，无法在别人闲置的土地上合法盖厂房。按传统审批逻辑，建设主体与用地权属不一致，规划、施工许可无从谈起，银行也不敢放贷。

在全市无先例可循的情况下，济南经开区没有等待“上级明确批复”，而是主动组织专题会议，突破传统用地审批壁垒，率先探索租赁用地审批新路径，成功为租赁用地办理全市首张建设工程规划许可证。

这揭示了一个朴素道理：好的政策是“火种”，但点燃发展引擎的，是基层敢于“在政策框架内蹚新路”的勇气与智慧。

02尊重市场

许可证有了，将来是否还有未知的隐患？这不是技术问题，而是信任问题。

经开区的破解之道，是用制度的确定性对冲市场的不确定性。金德利项目那份80余页的《国有建设用地使用权租赁合同》，把20年租期内可能出现的安全责任、消防审查、权属处置、到期移交等争议点一一“排雷”。

合同明确：租赁期内建筑物使用权归属承租方，出租方“保证不侵犯”；期满后地上物处置依据届时政策协商调整。这不再是一纸空文，而是一份让“一个敢租、一个敢建”的法治契约。

再比如，经十西路以东某企业闲置地块，政府没有强行收储，而是引导企业通过产权交易挂牌，由国有平台公司“摘牌”后统一招商运营——用市场化交易解决了企业间直接交易的信任难题。

政府不再是“包打天下”的主体，而是退到规则制定者和信任中介的角色，政府只“搭台”、市场来“唱戏”。

03产业升级

存量盘活的最终目的，不是把地卖出去就完事，而是要实现产业能级的真正跃升。

济南高端装备制造基地效果图

以某企业地块为例：随着市场环境变化及企业战略调整，原规划产能未能完全落地，导致大面积土地长期低效利用，容积率不足0.8。传统“整宗地处置”模式无法灵活分割，土地难以“重生”。

济南经开区会同自然资源、规划等部门首创“先合宗再分割收回”机制：先将企业两宗土地证合并，理清权属关系，再根据规划红线科学分割，成功将197亩低效用地剥离出来，由政府收储后挂牌出让。

同时，实行收储与供地同步推进，明确高端装备制造、生物医药两大主导产业定位。最终，这块土地被打造为济南高端装备智造基地，容积率从0.8提升至1.5，目前已与7家优质企业达成合作意向。

创新谷低空生态城效果图

同样，在创新谷低空生态城项目中，经开区探索“垂直空间分层审批”——地下布局绿色低碳冷热循环项目，地上建设无人机停机坪，实现了空间资源的高效复合利用。

从“低效闲置”到“高端装备智造基地”，这不是简单的“换企业”，而是在有限空间内重构整个产业生态。

04启示

济南经开区的实践，给其他面临同样困境的地区提供了几点启示：

第一，政策框架是前提，但基层创造力是关键。没有市级试点政策和分割盘活办法，经开区的探索就缺少合法性支撑；但如果没有基层敢于“一事一议”“先合宗再分割”，政策就只是一纸空文。

第二，产业思维必须贯穿始终。存量盘活不是“土地生意”，而是“产业工程”。“因地制宜、一地一策”，根据每宗地的不同情况，量身定制盘活方案，切忌“一刀切”。

第三，市场信任需要制度来铸造。存量盘活的核心不是“政府收储—政府出让”的单一路径，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，确保盘活后的土地真正服务于实体经济。

如今，济南经开区又承接了“土地1.5级开发”“垂直空间分层审批”两项揭榜挂帅任务。“向增量拓空间、向存量挖潜力”的实践，正在回答“寸土”何以生“寸金”的时代命题。

对更多面临同样困境的地区而言，济南经开区的探索，或许正是一份值得借鉴的改革样本。