多花机制钱、少背政府债：城市更新“十五五”如何算好“经济账”？

当前，我国城市发展正式告别大规模增量扩张模式，全面迈入存量提质增效的全新阶段。作为国家层面首个城市更新专项规划，《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》）明确阶段性发展目标、量化建设指标与系统性政策体系，标志着城市更新从单项建设行动升级为推进城市治理现代化、助力高质量发展的核心抓手。国务院新闻办公室于6月8日举行国务院政策例行吹风会，介绍《规划》有关情况。规划锚定2030年、2035年两大发展节点，以空间再造、产业焕新、治理升级、风险防控为核心，为未来十年我国城市转型发展划定清晰路线图。多位受访专家表示，新一轮城市更新跳出传统“大拆大建”模式，通过机制革新、政策赋能、多元协同，打造可持续、高品质的城市更新发展新格局。

从“经验判断”迈向“数据驱动”的空间治理

《规划》明确提出，到2030年中国城市开发建设方式转型将初见成效。清华大学建筑学院教授、中国城市研究院院长、中国城市规划学会城市更新分会副主任委员边兰春指出，这一专项规划的出台具有里程碑意义，表明城市更新已从单纯的建设行为，上升为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。

“传统的规划理论多基于‘增长主义’的空间生产逻辑，而存量时代要求我们转向‘城市再生理论’和‘韧性城市理论’。”边兰春表示，未来的空间治理必须从单向度的“管理”转向“协商”与“服务”，充分体现人文导向下对社会空间的持续重塑。

在投资结构上，中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员秦虹进一步厘清了资金投向的边界。她强调，15万亿至20万亿元的投资不仅涵盖居住空间，还包括产业、基础设施、公共及生态空间等更新的总投资。其中，产业空间更新以市场主体投资为主，而居住空间中的“老旧住宅更新”则需按“谁受益、谁出资”原则，由政府、居民、市场合理共担。

《规划》提出坚持“先体检、后更新”，并将城镇房屋基础信息数字化率设定为大于95%的硬指标。边兰春认为，这一机制的建立将推动我国城市治理从“经验判断”向“数据驱动”转型。

“更新规划强调的‘先体检、后更新’实现城市体检与城市更新一体化，就是要通过推动由点到面的城市‘一年一体检、五年一评估’工作，逐步改变简单的样本叠加、程序重复、内容表面的做法，进一步提升城市体检工作的信息智慧化、监测动态化、评估精准化、决策科学化。”边兰春指出，在开展调查研究的基础上，必须强化“数字化+智慧化”体检的平台建设。通过利用BIM（建筑信息模型）、CIM（城市信息模型）与GIS（地理信息系统）技术、大数据技术以及人工智能方法，实现对城市、街区、社区、建筑的结构安全、管网运行、能耗评估等数据进行数字化建档与动态监测。这不仅是完善房屋全生命周期管理的重要基础，更是通过数据驱动，科学开展城市更新规划、实施城市更新行动的重要基础。

构建权责清晰的投融资生态与防风险机制

资金是城市更新的“血液”。针对过去“算不过账、进不来、退不出”的资金僵局，中国财政科学研究院资源环境和生态文明研究中心研究员陈少强认为，关键在于构建权责清晰、收益共享的投融资生态。

陈少强建议，应对项目实行精准分类：纯公益性项目（如管网改造、社区养老设施等）由中央财政资金给予补助、地方统筹专项债和配套资金予以保障；准公益性和经营性项目（如老旧街区、产业园区改造）则以市场化运作为主，通过专项债作资本金、政策性金融贷款、REITs退出等工具吸引社会资本参与，并建立“运营反哺公益”的内生循环机制。

为更好发挥中央财政资金的“杠杆”作用，陈少强提出应坚持竞争性遴选，以绩效论英雄，同时用足专项债用作项目资本金的制度突破，形成“政府引导、金融匹配、市场运营、居民共担”的资金接力。在吸引民营企业参与方面，他呼吁加快国家层面城市更新立法，全面推广“一窗通办”集成审批，尽快出台REITs发行细则，打通“投融管退”全链条，让民营企业真正成为城市更新的“合伙人”。

在部分地方财政承压的背景下，大规模推进城市更新如何防范新增隐性债务？

陈少强强调，地方政府必须严守三条红线：事前做好财政承受能力论证，确保债务风险可控；事中严禁财政兜底、严禁资金流向商品房开发、严禁收益虚增包装；事后将绩效评价结果与资金拨付强挂钩。通过引导与约束双管齐下，真正实现城市更新“多花机制钱、少背政府债”。

（大众新闻记者 董婉婉 策划 王红军）