抢抓城市更新“十五五”新机遇，专家建言打造可复制的“山东模式”

近日，国务院正式印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》）。作为我国首个国家层面的城市更新专项规划，这份备受瞩目的文件不仅明确了未来五年城市发展的“时间表”和“路线图”，更对长期困扰业界的资金、土地等核心难题给出了系统性解决方案。

6月8日，国新办举行的政策例行吹风会上，住房城乡建设部副部长秦海翔介绍，《规划》设定了到2030年的明确目标，并部署了包括“好房子”建设、城镇老旧小区改造在内的14项重大工程。其中，“十五五”期间将新开工改造城镇老旧小区11.5万个、改造5000个完整社区等量化指标，彰显了国家推动城市高质量发展的决心。然而，面对如此庞大的更新体量，如何破解资金瓶颈、构建可持续的投融资体系，成为规划落地的核心命题。围绕《规划》中的投融资机制创新、财税土地政策组合拳以及宏观经济效应等焦点问题，大众新闻记者专访了中国财政科学研究院资源环境和生态文明研究中心陈少强研究员。

发挥杠杆效应，严守隐性债务红线

城市更新项目类型多元、属性差异较大，公益与经营边界模糊，是长期以来资金统筹难的核心症结。对此，《规划》明确树立“谁受益、谁出资”的核心原则。

陈少强指出，破解这一僵局的关键在于构建权责清晰、收益共享、风险共担的投融资生态。具体而言，需对城市更新项目实行精准分类：纯公益性项目（如管网改造、社区养老设施等），通过中央财政补助、地方统筹专项债等途径予以保障；准公益性和经营性项目（如老旧街区、产业园区改造），则以市场化运作为主，通过专项债作资本金、政策性金融贷款、REITs（不动产投资信托基金）退出等工具吸引社会资本，并建立“运营反哺公益”的内生循环机制。同时，明确居民在加装电梯、原拆原建等与自身直接相关的项目中承担合理比例。

“通过‘财政引导—金融匹配—市场运营—居民共担’四位一体的资金共担机制，加上全周期的绩效评价和隐性债务红线管控，能够实现公益与盈利的有机平衡，让城市更新既有民生温度，又有商业可持续性。”陈少强说。

《规划》明确中央财政将继续通过竞争性遴选支持城市更新行动，并允许地方政府专项债券支持符合条件的项目。在地方财政承压的背景下，如何统筹“稳增长”与“防风险”？

陈少强认为，发挥中央财政资金的杠杆与引导作用应从三方面发力：一是坚持竞争性遴选，以绩效论英雄，把中央补助与地方的前期谋划和风险管控能力直接挂钩；二是用足专项债用作项目资本金的制度突破，将专项债、政策性金融、REITs等工具串联，形成资金接力；三是同步叠加税费减免政策，降低社会资本进入成本。

针对地方政府加大投入，陈少强强调必须严守三条红线：事前做好财政承受能力论证；事中严禁财政兜底、严禁资金流向商品房开发、严禁收益虚增包装；事后将绩效评价结果与资金拨付强挂钩，对违规新增隐性债务的行为严肃问责。“通过引导与约束双管齐下，让财政资金既‘放得活’又‘管得住’，真正实现城市更新‘多花机制钱、少背政府债’。”

政策“减负松绑”，打通社会资本“投融管退”

为吸引民营企业和社会资本深度参与，《规划》提出了落实税费减免以及更大力度盘活存量土地的政策举措。

自然资源部国土空间规划局局长谢海霞详细解读了土地政策的“松绑”细节：“坚持存量优先的供地导向，经营性项目优先使用存量用地，新增用地重点保障市政基础设施以及公益性项目。针对市场主体盘活存量的资金压力，推出过渡期政策，老旧厂房、闲置楼宇转型文创、养老等产业的，五年过渡期内原用地主体可暂不变更用地性质、无需补缴土地价款。”

陈少强表示，财税与土地政策的“组合拳”核心就是给城市更新“减负松绑”。税费方面，“三免三减半”、土地使用税减免等政策，能在企业最困难的前期培育期保留现金流，降低整合交易成本；土地方面，五年过渡期政策让企业可以先试运营再办手续，分层出让、混合开发打破了“一地一性质”的刚性限制，让存量空间释放出更大价值。

在吸引民企方面，陈少强建议下一步要在“降门槛、通堵点、稳预期”上下功夫：加快国家层面城市更新立法，给民企吃下“定心丸”；全面推广集成审批，降低企业行政成本；尽快出台城市更新REITs发行细则，打通社会资本“投融管退”全链条；推广“投资—运营—反哺”的循环机制，让民企通过长期运营获得稳定回报。

《规划》提出“十五五”期间城市更新投资规模巨大。在当前宏观经济形势下，大规模推进城市更新将发挥怎样的作用？

“大规模推进城市更新，正发挥着宏观经济‘压舱石’般的关键作用。”陈少强分析，首先，它是稳投资的“强引擎”。据测算，“十五五”期间预计将撬动15-20万亿元的有效投资，仅老旧小区改造就超过8万亿元，这些资金精准投向民生短板，将直接拉动建筑、建材等上下游产业链。

其次，它是扩内需的“新场景”。通过原拆原建、加装电梯等释放改善型需求，同时盘活老旧厂区、街区，培育出文旅、餐饮、体育等消费新热点，带动大量就业。

更重要的是，它推动了房地产和建筑业的深刻转型。陈少强强调，城市更新不是简单的“大拆大建”，而是推动房地产从“开发销售”转向“存量运营”，建筑业加速向工业化、绿色化、智能化升级。“这是以存量换增量、以品质促增长的高质量发展新引擎。”

山东应充分发挥自身优势，抢抓城市更新机遇

山东是我国经济强省、沿海开放大省，发展基础扎实、资源优势突出，青岛、济南、烟台陆续入选前三批中央财政支持实施城市更新行动城市，构建了重点城市先行先试、全域联动推进的更新格局。

面向“十五五”，陈少强建议，山东应当充分发挥好自身优势，结合重点城市的试点经验，做好“十五五”规划衔接，逐步完善顶层设计与实施机制创新；聚焦重点领域和特色潜力，深挖历史文脉，活化历史街区与工业遗产，推动老旧厂区、闲置楼宇等转型升级，实施老旧小区、城中村等更新改造；引导做好多元主体参与，积极开展原拆原建等自主更新探索实践，打通多元融资路径，构建可持续的城市建设运营投融资体系，形成可复制的“山东模式”。

（大众新闻记者 董婉婉 策划 王红军）