建设全国统一大市场的中国逻辑 丨第1落点

建设全国统一大市场的中国逻辑

□ 刘志彪

5月21日，国务院常务会议研究推进全国统一大市场建设有关工作。近年来，全国统一大市场建设取得积极成效和重要进展，但仍需持续用力、久久为功。建设全国统一大市场，是党中央立足新发展阶段、构建新发展格局、推动高质量发展作出的重大战略部署。作为从计划经济转型而来的超大规模发展中国家，我国建设全国统一大市场的发展路径、核心特征、现实难点与理论突破，均深刻根植于自身国情与发展实践。

四大鲜明特色

我国建设全国统一大市场，既区别于国家间联合形成的统一市场（如欧盟），也与联邦制国家的市场建设路径存在本质差异，呈现出四大鲜明的中国特色。

转型大国的复杂性。通常而言，主权国家内部因实行统一的货币制度、法律体系与财政政策，市场一体化障碍远低于欧盟这类国际间联合的统一市场。但我国作为从计划经济体制转型而来的超大规模发展中国家，市场一体化建设面临超预期的复杂困境。地方政府因财税收益、就业保障、政绩考核等差异化利益诉求，往往在市场准入、要素流动、招商引资、产业竞争等领域形成隐性壁垒。

集中统一领导的制度优势。我国社会主义市场经济体制的核心优势之一，就是有效的纵向治理与集中统一领导。党中央的权威和集中统一领导，能够为全国统一大市场建设奠定坚实的政治基础，构建系统完备的保障体系，确保市场建设始终沿着正确方向推进。这种纵向治理并非对市场的直接干预或行政命令，而是通过顶层设计、政策统筹、规则统一，破除地方壁垒、协调区域利益，在保障市场自主运行的同时，实现宏观间接调控与市场高效配置的有机统一。

多阶段叠加的加速性。西方发达国家的市场发育遵循自然递进的演进规律，与经济发展阶段高度匹配：农业文明时代聚焦土地、劳动力要素市场发展，工业化阶段重点培育资本、技术要素市场，后工业化时代侧重知识、人才、管理等要素配置，数字经济时代则着力激活数据要素价值。这种渐进式发展模式，使不同阶段的要素市场有序成熟、均衡发展。而我国生产力结构呈现多阶段一体化叠加的显著特征，多个发展阶段交织并行，传统要素与新型要素市场发育不均衡、不同步。为实现中国式现代化，我国无法照搬发达国家的渐进模式，必须将多个发展阶段的要素市场建设压缩在同一时空推进。例如，依托数字经济与数据要素资源，改造传统农业与工业体系，推动土地、劳动力、资本、技术、数据等各类要素市场协同发展，以加速形成新发展格局，实现高质量发展的跨越式推进。

地方政府的双重性。西方国家地方政府主要承担公共服务、市场监管等职能，市场运行以企业为核心主体，地方政府在经济发展中的职能与角色相对较弱。而我国在经济转轨过程中，通过行政性分权改革，将地方政府塑造为兼具公共服务提供者与经济发展参与者双重身份的“准市场主体”，这是我国“行政区经济”现象的核心成因。地方政府的“准市场主体”地位，在改革开放初期有效调动了地方发展积极性，推动了区域经济快速增长，但也导致地方政府为争夺资源、企业、市场，采取地方保护、市场分割等行为，成为统一大市场建设的重要障碍。我国建设全国统一大市场，并不需要通过否定地方政府的经济职能来实现，而是可以通过聚焦产业政策实施方式的改革，统一与规范地方政府经济促进行为，引导地方政府从“分割市场的主体”转变为“统一市场的推动者”。

认清多重难点

作为涉及深层体制机制改革的系统工程，我国全国统一大市场建设虽已取得阶段性成效，市场基础制度不断完善，要素流动障碍逐步破除，市场规模效应持续释放，但目前仍面临多重难点。

第一，地方保护与市场分割根深蒂固，利益协调难度大。地方保护主义是阻碍全国统一大市场建设的首要难点。部分地方政府出于财政收入、就业稳定、政绩考核等现实考量，仍通过隐性手段设置市场壁垒。如在商品流通领域，部分地区优先采购本地企业产品，对外地商品设置歧视性准入标准；在产业发展领域，地方政府当前从优惠政策招商转向资本招商，导致一些新兴产业同质化布局和恶性竞争。这种“行政区经济”思维下的地方保护，本质是地方利益与全局利益的冲突，而我国区域发展不平衡、利益补偿机制不完善，进一步加剧了治理难度。

第二，要素市场化配置改革滞后，流动堵点突出。要素市场是全国统一大市场的核心支撑。当前我国要素市场发育不均衡、市场化配置不足。一是土地要素城乡二元结构明显，土地供应与产业需求、人口流动不匹配，区域地价差异过大，阻碍产业合理布局。二是劳动力要素流动仍受户籍制度制约，大城市落户门槛高，人才区域间“内卷式”竞争严重，高端人才过度集中，中小城市人才短缺。三是数据、技术等新型要素市场规则不完善，数据确权、交易、安全等制度尚未统一，技术成果跨区域转化机制不健全，新型要素价值难以充分释放。

第三，市场规则与监管标准不统一，制度壁垒待破除。统一的市场规则与监管标准，是全国统一大市场高效运行的基础。当前我国市场制度规则统一性不足、执行标准不一，形成隐性制度壁垒。一方面，部分领域制度规则不完善，新兴领域（如平台经济、数据交易、跨境电商）缺乏全国性统一立法，规则设计滞后于市场发展，导致各地自行制定政策，形成“政策洼地”；另一方面，制度执行标准差异显著，各地的规定与裁量基准不统一，“同案不同罚”“同城不同标”现象突出。

第四，地方政府治理机制不匹配，激励约束失衡。地方政府的治理行为直接决定全国统一大市场建设成效。在政绩考核方面，长期以来以GDP增长为核心的考核体系，引导地方政府优先追求本地经济增速，忽视区域协同与市场统一；在财税体制方面，“土地财政”模式导致地方政府干预土地要素配置、保护本地税源企业，阻碍要素跨区域流动；在职能定位方面，部分地方政府仍存在“重管理、轻服务”“重干预、轻市场”的思维，难以适配统一大市场建设的治理需求。

做到精准施策

建设全国统一大市场涉及体制机制深层变革，不能一蹴而就，需要系统谋划、分类施策，统筹形成破除壁垒的合力。

破除地方保护与市场分割，健全利益协调机制。一是强化顶层约束与清理整治，全面落实《公平竞争审查条例》，建立地方保护行为常态化清理机制，严禁对外地商品、服务设置歧视性准入标准或隐性壁垒。制定全国统一的招商引资行为负面清单和财政补贴负面清单，禁止违规税收返还、财政补贴等“内卷式”竞争，遏制新兴产业同质化布局。二是完善区域利益补偿与共享机制，建立跨区域产业转移、税收分成、生态补偿等制度，让流出地与流入地共享发展收益，消解地方保护的经济动因。三是强化考核问责，将统一大市场建设成效纳入地方政绩考核核心指标，对搞地方保护、设置市场壁垒的地区严肃追责，倒逼地方树立“全国一盘棋”思维。

深化要素市场化改革，打通要素流动堵点。一是统一城乡土地市场，深化农村集体经营性建设用地入市改革，完善全国统一的建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场。二是破除劳动力流动障碍，全面放开放宽大城市落户限制，推动教育、医疗、社保等公共服务与户籍脱钩，完善社保转移接续、异地就医结算体系，促进人才自由流动与优化配置。三是培育新型要素市场，加快建立全国统一的数据确权、交易、安全治理规则，健全技术跨区域转化机制，推动数据、技术、人才等新型要素自由流动与价值释放。

统一市场规则与监管标准，消除制度性壁垒。一是夯实统一基础制度，严格落实“全国一张清单”市场准入管理模式，完善统一的产权保护、公平竞争、社会信用、市场退出制度，确保各类市场主体平等获取要素、参与竞争。二是统一监管执法标准，制定全国统一的市场监管执法规范与行政裁量权基准，避免“同案不同罚”；健全跨部门、跨区域联合执法与案件移送机制，实现线上线下一体化监管，提升监管统一性、权威性。三是推进标准与规则对接，加快制定新兴产业、新业态全国统一标准，推动内外贸产品“同线同标同质”，畅通出口转内销渠道，降低企业跨区域经营合规成本。

重塑地方政府治理机制，优化激励约束体系。一是改革政绩考核体系，强化区域协同、市场统一、营商环境、公共服务等指标考核，引导地方政府从竞争型向服务型转变。二是完善财税体制，优化中央与地方收入划分，增强地方自主财政能力，降低地方对土地出让、企业税收的依赖，从根源减少地方干预市场的动机。三是规范地方政府经济促进行为，明确地方政府在市场建设中的权责边界，严禁以行政手段干预企业经营、设置市场壁垒；推动地方政府产业政策从补贴竞争转向环境优化，聚焦公共服务、基础设施建设，为统一市场建设保驾护航。

（作者系南京大学长江产业发展研究院常务院长、经济学教授）