数字化是手段不是目的

李晓方  

随着公共部门数字化转型的深入，数字平台、政务APP、智能终端等治理工具被广泛运用于基层治理中，治理的精度和效能不断提升。具体来说，在政务服务方面，“全国一体化平台”上线运行，统一电子证照库、数据共享枢纽等内容建设极大降低了基层政府的数据采集负担，“数据直达基层”“一表通”等改革创新更是直击基层治理中的工作痛点，为数字技术驱动治理创新提供了典型示范。在“一网统管”领域，“党建+网格+大数据”已然成为基层治理的主流模式。“一屏观天下，一网管全城”，数字技术打通了基层治理中的信息壁垒，推动治理方式从被动响应向主动预防、从分散粗放向整体智治转变。

不可否认的是，由于技术认知、评价设置、组织协同、资源配置等多方面因素的制约，本应发挥赋能作用的数字技术在基层治理中也产生了一些“副作用”，突出表现在工作中的“数字景观化”“痕迹主义”，以及基层工作人员“数字疲惫感”增强等诸多方面。“数字景观化”与数字转型中的技术认知相关联，客观上表现为过度追新、追热。以技术叙事取代用户和价值叙事，盲目跟风，投入重金建设数字大屏、智慧大屏，而对实用性、可用性关注不足，最终将数字系统转变为专供检查和参观的“盆景工程”和“面子工程”。“痕迹主义”则与过程性指标以排名、竞争等方式介入行政过程有关。数字技术在治理过程数据记录方面的独特优势，为绩效测量提供了一种过程可见的指标。新指标开发有助于加强纵向监督管理，但是对过程性指标的过度关注，也容易引发对结果数据的目标置换和过程留痕行为，挤占基层治理中的有限注意力资源。“数字疲惫感”反映的则是数字转型背景下基层工作人员在生理、心理、价值认知等方面的一种状态。它并非源于工作人员对技术本身的排斥，而是与数字化对基层自由裁量削弱，以及基层工作人员的“责权利”失衡相关联。数字技术带来的管理精细化提升以治理任务微型化和数据采集全量化为前提，而长期以来，基层治理一直面临财政、人才等方面的资源制约。任务刚性与资源匮乏之间的结构性错位，使行政负担在实践中具体化为高频、细碎与持续的工作压力。

以“手段”取代“目的”，为数字化而数字化的现象削弱了数字技术所带来的正面效果，影响了基层治理的持续创新。因此，迫切需要重塑和改革，弥合数字治理实践和目标之间的执行差距。

优化评价设置，重视“简约治理”，学会适度“留白”。提升数字技术在基层治理中的效能、减少数字负担，需要认识到数字技术在增强绩效信息管理的同时，也有其局限性的一面。过程无法反映最终的价值信息，也无法完全衡量工作人员的努力和创造性程度。在转型过程中需要保持一定的“信息克制”，给基层裁量空间适度“留白”，为基层工作的创造性和灵活性创造条件。而且，基层权责的边界模糊容易导致纵向政府间责任分配的不对等，行政责任以目标考核的方式层层下压，若数字化利用不当，则容易加剧这一问题。因此，要实现数字赋能还需要将数字技术、绩效考核评价与基层权责清单精细化建设有机结合起来，实现权与责之间的精准匹配。

加强制度和流程的协同变革，久久为功。从数字化建设的角度出发，可以以组织协同和数据共享为抓手，坚持政务标准化建设的基本原则，构建一体化的政务服务和治理体系。精简政务应用，通过数字化手段优化条块关系和办事流程，搭建省、市、县、乡一体贯通的基层数智平台，真正做到数字链路的畅通无阻，提高服务效能。从职责体系调整的角度看，可以将数字技术赋能与职责管理的精细化相结合，借鉴北京“接诉即办”等数智一体化平台在事项分拨等方面的经验，以大数据为手段，融合基层精细化权责清单，实现层级政府间责任事项的有序流转和联动共治。

重点关注基层政府“责——权——费”之间的匹配关系。在完善“街乡吹哨、部门报到”等机制的基础上，利用大数据等动态分析基层政府间责任、权力以及财政经费之间的分配关系，实现责任下移的同时，匹配下放对等的权力和资源，通过资源整合、能力建设等手段实现技术压力与基层承载力的良性互动。同时，还要高度重视基层工作人员的数字能力建设，提高工作人员的数字素养和人工智能素养，充分挖掘数字技术在赋能增效方面的潜力。

（作者单位：河海大学公共管理学院）