山东资源型城市转型的探索与启示丨理论周刊·第1落点

山东资源型城市转型的探索与启示

□ 王 迪

资源型城市的转型发展是当前区域经济发展面临的一项重大课题。当前，不少城市面临“资源竭而城市衰”的“资源诅咒”困境。“十五五”规划纲要明确提出，要推进老工业基地、资源型地区转型发展，支持资源枯竭城市发展接续替代产业，推动采煤沉陷区、独立工矿区综合治理和整合利用。

山东是全国资源型城市最为集中的省份之一，从黄河入海口的石油城，到鲁西南的煤炭重镇；从胶东半岛的黄金产区，到鲁中山地的百年矿区——资源型城市曾经构成山东经济的重要支撑。然而，经过数十年高强度开采，一些城市正面临资源衰减、生态透支、人口外流与产业单一等多重压力，转型已从“可选项”变为“必答题”。

转型现状：呈现明显的阶段性分化

依据国务院《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》的界定，山东省共有14座资源型城市，分布于不同区域、处于不同发展阶段。山东高度重视这些城市的转型发展，山东省“十五五”规划提到，要因地制宜推动资源型地区转型发展，深入推进资源枯竭型城市转型发展，加强采煤沉陷区综合治理和独立工矿区改造提升，支持淄博建设全国老工业城市产业转型升级示范区与枣庄建设资源型城市绿色低碳转型发展引领市。山东省通过持续优化顶层设计，做实做细精细化运营，全力推动资源型城市迈向高质量发展。当前，山东省资源型城市的转型进程，呈现明显的阶段性分化。

首先，山东的资源城市转型整体进程亮点频现，特别是在新质生产力领域取得诸多成绩。一是传统产业向价值链高端攀升。作为标志性样本，淄博成功跨越资源枯竭与产业老化双重困境。经过持续调整，淄博化工产业向精细化工和新材料方向延伸，2024年高端精细化工产业集群入选中国百强产业集群。同时，淄博实现了城市功能与治理能力的同步提升，淄博老工业城市产业转型升级两次获国务院督查激励。二是新兴与绿色产业重塑经济版图。枣庄通过体制机制重构，大力发展新能源电池等接续替代产业，非煤产业占规上工业增加值比重已突破80%，实现了从“一煤独大”到“多极支撑”的转身。济宁则在“逐绿向新”中重塑能源版图，新能源装机规模实现倍增，让采煤塌陷地变身“渔光互补”基地，废弃矿井化作地热田，真正实现了“修复一片矿山、带动一个产业、致富一方百姓”。三是以要素重组激活发展新动能。临沂不仅依托传统商贸优势打造了万亿级现代物流集群，更通过深耕13条标志性产业链，贡献了全市93.3%的规上工业产值增量。泰安则以数智化转型为突破口，规上工业企业数字化转型覆盖率超95%，关键业务环节全面数字化率76.82%，走出了从“资源依赖”到“数智引领”的“泰安路径”。

其次，资源型城市在转型过程中存在的深层矛盾同样不容回避。一是“一业独大”的惯性与“新旧交替”的断层。作为资源枯竭型城市，枣庄虽果断转向新能源赛道，但客观而言，接续产业目前尚难以完全填补煤炭退出留下的规模缺口，新产业生态的培育完善仍需时间。二是“刚性约束”下的多重目标平衡困境。就济宁而言，煤炭经济仍是地方财力的重要来源，而采煤塌陷地治理和南四湖生态保护又划定了产业发展的刚性边界。济宁必须在“采煤、治水、育新”三重任务之间寻求动态平衡。三是“行政层级”与“资源禀赋”叠加的深层危机。相比于地级市，县级行政单元在资源调配、政策工具和要素集聚方面存在天然劣势，产业回旋余地小。特别是新泰、淄川以及地处鲁西南的郓城等地，资源枯竭与经济欠发达形成叠加效应，转型难度最为突出。

问题分析：转型不等同于“去资源化”

当前，资源型城市在转型探索过程中，往往面临以下几个突出问题——

产业结构的路径依赖难以短期扭转。资源型城市的经济体系长期围绕资源开发构建，形成从财政收入、就业结构到基础设施、社会网络的全面绑定。这种锁定不仅体现在物质层面，更深刻地体现为制度惯性和思维定式。资源型产业长期提供相对稳定的收益，客观上抑制了创新冲动和风险偏好，形成“资源舒适区”。沿黄部分城市高耗水、高碳排放产业占比依然偏高，转型面临“既要发展、又要降碳”的双重挑战。当转型需要承受短期阵痛、突破既有利益格局时，这一隐性阻力往往比显性困难更难逾越。

生态修复与要素保障的“双重挤压”。长期高强度开采留下了巨大的生态创伤，如济宁的采煤塌陷地、部分矿区的山体破坏等，生态修复面临资金瓶颈。同时，土地、劳动力等传统要素保障能力偏弱，基层生态治理专业人才缺口较大，制约了保护措施的落地。更棘手的是，转型项目普遍投资周期长、回报率低，而传统煤炭产业曾是高回报领域，这种投资效益的差距严重影响了社会资本参与转型的积极性，导致城市转型内生动力不足。

“去资源化”的认知误区与新质要素培育滞后。在转型过程中，部分地区存在将转型等同于“去资源化”的误区，忽视了传统产业的绿色化改造和产业链延伸。同时，数据、技术等新质要素的市场化配置效率仍有提升空间，数字经济对资源型城市低碳发展的驱动作用尚未充分释放，存在“创新孤岛”现象。此外，金融支持力度不足也是一个突出短板，难以满足转型过程中的大规模资金需求。

方法路径：绝非简单的“破旧立新”

应该说，资源型城市转型不可能一蹴而就，需要坚持系统思维，努力破解“资源诅咒”。

保持战略定力，推动新旧产业有机衔接。资源型城市转型绝非简单的“破旧立新”，而是要推动传统产业与新兴产业的有机衔接。一方面，传统产业并非必然被淘汰，通过技术升级和数字化改造完全可以实现价值链攀升。例如，淄博推动化工产业向精细化工延伸、陶瓷产业向新材料领域拓展，让老产业在升级中“长”出新动能。另一方面，在传统产业逐步退出的过程中，也要敢于选准具有发展前景的新赛道重点突破。枣庄锂电产业从无到有的培育历程证明，资源型城市完全有能力实现产业体系的根本性重构。无论选择哪条路径，关键在于选准方向后保持战略定力，避免反复摇摆。

激活创新要素，为绿色创新“输血供氧”。加快数据等新型生产要素的市场化配置，通过政策补贴降低企业绿色创新的门槛。创新人才使用机制，填补基层生态治理和新兴产业发展的人才缺口。资源型城市短期内大规模集聚高端人才并不现实，但“引不来”不等于“用不上”。在济南、青岛等中心城市设立研发飞地，实现“研发在外、转化在本地”，正在成为务实有效的人才利用模式。同时，山东省还需创新金融服务体系，构建专门面向转型发展的信贷通道，优化信贷审批流程，创新特色金融产品，为经济转型提供充足的金融支持。

推进城市更新，重塑城市空间与功能。资源型城市的转型，最终要落脚到城市品质的提升。要大力实施城市更新战略，将废弃矿区、老旧厂房、闲置工矿区作为宝贵的存量空间进行盘活。通过“微改造”和功能植入，将这些工业遗存转化为文创园区、科创空间、城市公园或社区服务中心，实现“工业锈带”向“生活秀带”的转变。这不仅能修复城市生态、完善城市功能，更能延续城市文脉、提升人居环境，让城市在转型中焕发新的生机与活力。

坚持“一城一策”，打造特色产业集群。摒弃“一刀切”模式，枣庄、淄博等再生型城市应继续做大做强锂电、新材料等接续替代产业；东营、济宁等成熟型城市则应推动传统能源向高端化、智能化升级，并大力布局“风光储”新能源；成长型城市则需强化资源综合利用与开发秩序约束。关键还在于要完善多元产业体系，积极培育现代服务业，如科技服务、文化旅游等，推动产业结构从“一煤独大”向多元支撑转变，提升区域经济的稳定性和韧性。

从“因矿而立”到“向新而生”，从“一煤独大”到“多极支撑”，山东资源型城市的转型实践，不仅是对“资源诅咒”的有力破解，更是对高质量发展路径的务实探索。转型之路必然伴随阵痛，也不可能一蹴而就。但只要方向清晰、路径务实、政策有力，保持“一张蓝图绘到底”的战略定力，山东省资源型城市完全有可以走出一条具有齐鲁特色的高质量发展新路，为美丽中国建设贡献更多“齐鲁样板”。

（作者系中国矿业大学教授、博士生导师）