理论与实务 | 论集体土地上继承房屋征收补偿协议中部分继承人签约的效力认定

【案情】

为落实旧城改造项目，某社区居民委员会于2021年4月22日作出《xx区旧城改造项目集体土地上附着物清除公示》，对某县xx片区集体土地上的房屋及其附属物进行清除。杨某某及其妻子赵某育有四子四女，二人在该社区拥有自建房一处，位于上述范围内，并于1994年取得《集体土地建设用地使用证》，登记在杨某某名下。杨某某于2009年10月去世。2023年10月中旬，杨某某之子杨某乙、杨某某之孙（杨某乙之子）杨X分别与居民委员会针对上述房屋签订《补偿安置协议书》。协议签订后，居民委员会通过银行转账向杨某乙、杨X支付了补偿款项；对于产权调换的房屋，因尚在建设中尚未完成交付。原告杨某甲认为其作为杨某某的继承人之一，上述协议的签订损害其合法权益，遂诉至法院。

【裁判】

法院经审理认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，被告某社区居民委员会与第三人杨某乙、杨X分别签订的《补偿安置协议书》，系行政协议。行政机关在签订案涉协议前，对所涉房屋的权属、地类、面积以及地面附着物的权属、种类、数量等进行了现场调查、清点、核实，制作了《征收估价现场勘察记录表》并由杨某乙、杨X签字，依据《补偿安置实施方案》制作了《勘估评估表》，确定了应当补偿的金额；而且杨某乙作为固定代表与行政机关进行了长达两年的沟通，在此基础上双方签订的案涉补偿协议，系双方真实意思表示。原告和第三人均未提交有效证据证明存在协议无效的情形，并且协议中涉及的房屋已经被拆除，补偿款已支付到位，案涉协议亦不存在可被撤销的情形。法院遂驳回原告的诉讼请求。

宣判后，原告杨某甲提出上诉，二审法院驳回上诉，维持原判。

【法官说法】

当被征收房屋存在多名继承人共有时，部分继承人未经全体继承人授权与行政机关签订补偿协议，该协议是否无效？本案通过构建“三阶审查框架”，为解决部分继承人签约的效力问题提供了可资借鉴的裁判范式。

（一）补偿标的与补偿主体的分离

民事法律为保护共有人权益，设置了严格的共有财产处分规则。《中华人民共和国民法典》规定，对于共有不动产的重大修缮等处理需经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意。据此，部分继承人未经全体同意处分继承房屋，原则上构成无权处分，协议效力存疑。然而，行政补偿程序有其自身的逻辑：其核心功能是确定被征收财产的公法对价，完成征收补偿程序。这一制度解决的是“人与政府”之间的外部关系，其价值取向是行政效率与公共利益的实现，而非民事平等主体之间的内部公平分配问题。因此，补偿协议的本质应当是“对物的补偿”，而非“对人的分配”——这就是补偿标的与补偿主体相分离的法理基础。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，对被征收范围内的房屋应当组织调查登记。这一调查程序揭示了一个关键事实：征收补偿协议中标的物的补偿价值，系依据房屋面积、结构、成新、区位、用途等客观因素计算确定。换言之，补偿价值在征收启动之时即已客观固定，无论签约的是权属证书登记的所有权人，还是所有权人的继承人，亦或是个别继承人，补偿总额始终不变。由此可以得出两个重要结论：第一，签约人系以“整体利益代表人”的身份签订协议，承载的是整栋房屋的补偿价值，而非将全部补偿利益分配给签约人个人；第二，协议的存在本身，仅是将“房屋共有”状态转化为“补偿利益共有”状态，并未改变利益的共有性质。其他继承人主张的权益损害，并非源于协议的存在，而是源于协议产生的补偿利益未能在内部公平分配——这是一个内部分配问题，而非协议效力问题。

（二）合理信赖保护的适用

信赖保护原则是行政法的基本原则，其核心要义是，相对人基于对行政行为的信赖而作出相应安排，该信赖应予保护。本案将其延伸适用于行政协议领域，为行政机关在复杂家庭财产关系中的签约行为提供了明确的法律预期。

合理信赖保护的适用需要同时具备以下要件：第一，表象由相对人本人创造。这是信赖保护的事实前提。本案中，原告杨某甲曾与杨某乙共同前往拆迁办协商，因与工作人员发生争执，被杨某乙拉走，并明确表示由杨某乙出面协商。此后长达两年多的协商过程中，原告未再参与，亦未向拆迁办或居民委员会声明其反对杨某乙代表签约。这一系列行为在客观上创造了“杨某乙有权代表协商”的表象。需要强调的是，若签约人系冒充继承人，虽一直参与协商，亦绝对不适用信赖保护——因为最基础的审查阶段即存在根本瑕疵。第二，信赖具有长期持续性。旧城改造项目涉及成百上千户，协商周期往往长达数年。本案中，协商过程持续两年有余，始终由杨某乙作为固定代表与行政机关沟通，这种长期、稳定的协商关系足以使行政机关形成合理信赖。若仅属临时、偶然接触，则不足以产生信赖保护的基础。第三，行政机关已尽审慎调查义务。信赖保护并非纵容行政机关疏于审查。本案中，某街道办及某居民委员会对案涉房屋的权属、面积、结构、附着物等情况进行了现场调查、清点、核实，制作了《征收估价现场勘察记录表》并由杨某乙签字确认，已尽到基础审查义务。第四，协议内容未损害实质权益。双方签订的补偿协议，补偿价值完整、公平，系依据统一适用的《补偿安置实施方案》确定，未因部分继承人签约而减损其他继承人的实质权益。

上述要件的满足，使行政机关基于合理信赖与部分继承人签约的行为获得了正当性基础。这一规则的核心价值在于，只要行政机关尽到审慎调查义务，基于相对人行为形成的合理信赖签约，协议效力不因内部授权瑕疵而动摇。这一确定性将极大释放基层的执行效能，使行政机关敢于签约、敢于推进项目，而不必因惧怕被诉而畏首畏尾。

（三）内外区分与救济分流

行政诉讼的核心功能是审查行政行为的合法性。就补偿协议而言，行政诉讼需要审查的内容包括补偿主体、补偿依据、补偿程序、公平性等。而继承份额纠纷涉及继承人的范围、应继份额等民事争议，行政审判庭缺乏专业优势和职权依据。因此，必须坚持“内外区分、救济分流”的原则：协议效力由行政法律关系调整，归行政诉讼审查；补偿权益内部分配由民事法律关系调整，归民事诉讼解决。二者并行不悖，互不否定。

这一区分的制度价值在于：其一，防止行政诉讼功能泛化。如果允许在行政诉讼中解决内部分配，意味着所有对分配结果不满的继承人，只要提起行政协议无效之诉，就能将内部纠纷带入行政诉讼程序。其二，防止协议效力被滥用否定。如果允许通过否定协议效力实现内部分配，意味着原告可以用一个诉讼达到两个目的：既否定协议效力（使补偿程序推倒重来），又间接获得分配利益（在新的补偿程序中争取有利地位）。这将导致所有同类纠纷的当事人，只要对分配不满，就提起行政协议无效之诉，行政协议效力的稳定性将荡然无存。其三，保障民事救济的畅通性。原告完全可以通过民事诉讼实现权利救济：继承纠纷诉讼（请求分割补偿款及安置房权益）、共有物分割诉讼（请求确认份额并分割）、不当得利诉讼（请求签约人返还应得份额）——民事救济途径畅通、有效，不存在权利保障的真空。

综上，本案通过构建“三阶审查框架”，为旧城改造中集体土地上房屋继承未分割情形下的补偿签约问题提供了可复制的裁判范式，保障了被征收人的实质补偿权益，维护了旧改项目的整体推进秩序，让法院在坚持行政协议合法性审查的司法职责基础上，保持了对行政首次判断权的必要尊重。

（通讯员 李娜）