城投类国企如何转型，看海发“双融双促”带来的启示丨理论周刊·智库观察

城投类国企转型的海发样本观察

——破解党建业务“两张皮”，“双融双促”带来的启示

□ 众观智库课题组

今年是全国国有企业党的建设工作会议召开十周年，也是“十五五”开局之年和新一轮国资国企改革的关键之年。习近平总书记指出，“坚持党的领导、加强党的建设，是我国国有企业的光荣传统，是国有企业的‘根’和‘魂’，是我国国有企业的独特优势。”

面对新情况新问题，作为青岛市国资国企改革主力军，青岛海发国有资本投资运营集团有限公司（以下简称海发）努力打造以“党建业务深度融合、改革发展双向互促”为核心的“双融双促”党建文化品牌，坚决破解党建业务“两张皮”，持续推动高质量党建引领城投类国有企业市场化转型，成为推动城市跃升和产业变革的重要力量。

明晰“双融双促”的三重背景

城投类国企作为地方政府投融资的重要载体，在我国城镇化进程中发挥了独特作用。按照国家相关部委要求，2027年6月底前城投类国有企业全面“退平台”，剥离政府融资职能，实现与地方政府信用脱钩。多重压力之下，走好转型之路成为所有城投类国有企业的必答题。海发作为青岛市属城投类国有企业，2012年为开发建设西海岸新区组建成立。海发始终牢记“国企姓党”，强化“大党建”思维，围绕“加快打造具有持久生命力、核心竞争力和高辨识度的市场化现代新国企”的总体目标，积极打造“双融双促”党建文化品牌，主要基于以下三个方面——

破解城投转型困局的必然要求。当前，城市发展进入增量经济转向存量经济的新阶段，传统城投模式面临严峻的转型发展挑战和严格的监管政策要求，为落实好剥离国企政府融资职能的政策要求、满足区域产业升级支撑需求、落实新一轮国企改革深化提升行动要求，城投类国企迫切需要打造党建文化特色品牌，引领转型方向、凝聚转型共识，探索走稳市场化转型之路，并借此破解城投类国有企业定位不清、资产质量不高、盈利能力不强等共性核心问题。

筑牢转型根本支撑的核心要求。城投类国有企业深化转型改革，不只是体制机制调整、经营模式优化，更是事关发展定位、路径选择、价值取向的系统性深层次变革，其根本在于坚持党的领导、坚守国企初心使命。面对新任务，更需要强化党建引领，把党的政治优势、组织优势转化为企业转型发展的核心动力，确保转型改革不偏航、不缺位。

激活转型内生动力的现实需要。党建与业务“两张皮”是国有企业改革发展的普遍痛点，城投类国有企业转型过程中，产业整合、机制改革、风险化解等任务难度大、涉及面广，更需要推动党建工作与生产经营深度融合，把党建要求贯穿转型全链条，破解产业协同不足、决策效率不高、攻坚动力不强等现实问题。

创新构建推进的“三维框架”

推动党建工作与生产经营深度融合、改革深化与转型发展互促共进，就要通过打破传统组织壁垒和路径依赖，推动党建优势切实转化为治理效能、发展效能和竞争效能，形成“党建引领改革、改革推动发展、发展检验党建”的良性循环。海发紧扣城投类国有企业市场化转型的核心目标，创新构建“党建领航谋战略、党建锚定抓整合、党建赋能强管理”的三维框架，把“双融双促”要求落实到转型各领域各环节，引领企业完成从区域开发平台向价值创造平台的转变。

第一，党建领航谋定转型战略，把牢转型正确方向。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。国有企业是党领导的国家治理体系的重要组成部分，理所当然要坚持党的领导。城投类国有企业转型发展，必须旗帜鲜明讲政治，必须牢牢把握前进方向。海发党委充分发挥“把方向、管大局、保落实”的领导核心作用，以战略谋划引领转型突围。集团党委紧紧围绕“落实国家战略、引领产业发展、创造美好生活”三大目标，确保企业转型始终符合国家战略和区域发展要求。面对“退平台”的行业大变局，海发主动选择剥离非核心资产，将资源集中到城市服务、影视文化运营、新兴产业投资等优势领域，成立全市首家以产业投资为主业的国有控股公司，坚持资本为翼、科创为核，精准布局未来赛道，以资本活水撬动新质生产力、牵引产业生态跃升。创新搭建集团党委、产业板块党组织、子企业党组织三级实体化管控体系，产业板块党组织由集团党委直管，书记由集团分管领导兼任，有效破解产业发展中决策链条偏长、产业协同不足、运行效率不高、转型攻坚不力等痛点，实现党的领导与公司治理在产业链层面有机贯通、深度融合。

第二，党建锚定推进产业整合，破解转型协同壁垒。城投类国企唯有主动打破路径依赖，以刀刃向内的勇气推进自我革命，以“瘦身塑形、强身健体”的方式进行功能性改革，推进实体化、市场化转型发展，才能成为真正的市场主体。面对“退平台”大变局，海发围绕战略性重组、专业化整合、产业化转型目标，坚持以“党建引领、沿链聚合”为方向，推动将15个一级子公司逐步整合重组为5个产业集团，形成五大主导产业、五大产业板块党组织的公司治理新格局，构建整合重构型、联动赋能型、一体融合型三大党建引领模式，推动党的领导深度融入公司治理、产业发展全链条各环节。以影视文化产业板块为例，针对青岛电影学院、东方影都原有党组织互不隶属、条块分割的体制壁垒，创新设立风华影视产业板块党委，统筹统领各方资源攥指成拳、协同发力，放大资源聚合效应、提升产业协同能级。

第三，党建赋能深化精细管理，夯实转型发展根基。企业转型发展，归根结底要落实到人的发展。以党建赋能深化精细化管理，必须以完善的制度支撑作保障，从而调动起人的积极性与创造性，汇聚起企业转型发展的内生动力与强大合力。海发以党建引领人才建设，打造特色培训育人平台，先后建成启用全国首个5G高新视频党建教育基地，积极协助市国资委党委党校落地青岛电影学院，全力塑造“蔚蓝学院”特色培训品牌。子公司产城集团、城市运营集团率先开展“揭榜组队”试点，未成功揭榜入队的干部员工一律纳入人力资源池待岗转岗，彻底扭转“铁饭碗、铁交椅”固有局面。坚持将党建工作与生产经营深度绑定，持续优化党建与经营发展“双系数”考核机制，稳步提高党建工作在经营业绩考核中的权重。持续深化薪酬分配改革，推行“市场化考核+差异化薪酬”管理模式，薪酬增量部分三年内全部用于支持基层、激励一线，绩效薪酬刚性兑现，上不封顶、下不兜底，严守收入覆盖成本经营底线。坚持以党建引领从严治企，深入落实常态化、制度化监督管理要求，健全现代化企业监督治理体系，推动监督关口前移、力量下沉、全域覆盖。比如，发挥外部董事专业优势，海发4名外部董事均为产业投资、资本运作、法律合规领域资深专家，针对重大决策风险隐患，坚持实地调研摸底，指导开展内控审计核查，精准深挖问题根源，提前预判化解经营风险，提升了重大投资决策的科学性与审慎性。

实现城投类国企的“三个转变”

破解党建业务“两张皮”难点，就要推动党的领导全面嵌入企业治理各环节、全过程，实现组织功能从“有形覆盖”向“有效嵌入”的根本转变。海发以“双融双促”持续推动党建优势转化为发展效能，实现了经营、管理、队伍、品牌等全方位提升，探索形成了从土地依赖向产业投资、从建设主体向投资主体、从任务完成向自主经营转变的城投类国有企业市场化转型之路。

从土地依赖到产业投资转变。过往，城投类国有企业以政府信用为担保大量举债，投向城市基础设施建设，推动城市化进程。然而，其依赖土地收益的弊端逐渐凸显。海发以党建攻坚强力推进存量提质，打出资产并购、重组整合、业态升级组合拳，将沉睡的低效基建资产转化为优质产业载体，坚决彻底退出房地产开发等历史业务，稳步化解涉房地产债权、股权和建筑施工三大领域存量风险。截至目前，海发土地一级整理开发收入和利润占公司的比重均下降到不足1%，战新产业投资规模占比提升至43%。

从建设主体到投资主体转变。在城市化推进的“上半场”，城投类国有企业往往是作为城市建设主体推动城市快速发展。随着城市向内涵式发展演进，城投类国有企业的定位也要相应转变。作为具有较强金融属性的国有企业，从城市建设主体到市场投资主体，是城投类国有企业走好转型之路的选择。截至目前，海发先后投资芯恩半导体、摩尔线程、沐曦半导体、长鑫科技、卓世科技、国星宇航、蓝箭航天、至纯气体等多个优质项目，均获得良好投资效益，其中国星宇航、蓝箭航天均具备良好的上市前景，有望冲击“太空AI第一股”和“商业航天第一股”。2025年，海发资产总额达到1548亿元，实现营业收入573亿元、利润总额7.7亿元。

从任务完成向自主经营转变。城投类国有企业市场化转型本质上是通过转变经营模式，摆脱对政府融资的依赖，实现自主经营和自负盈亏，增强市场竞争力和抗风险能力。海发通过建立“党建+产业链”联席会商、任务联推、考核联动等协同机制，彻底打通了组织、资源、产业、治理多维联动壁垒，有力支撑海发深耕做强“贸易+投资”“产城+文化”双轮驱动模式，构建起各产业板块相互支撑、协同发展、同频共振的新格局。除投资领域飞速发展，海发下属青岛电影学院招生规模实现翻倍增长，第二十届中国电影华表奖颁奖活动首落青岛，全方位擦亮青岛“电影之都”城市名片；贸易物流板块起步稳健，海发国贸按照“先仓、后货、再金融”发展策略快速成长；城市服务板块开启新赛道，青岛市首个社区嵌入式便民服务综合体“八大湖邻里中心”顺利启用。

面向未来，海发将持续推动高质量党建引领市场化转型向纵深推进，构建各产业板块相互为犄角、协同支撑的发展新格局，持续做强做优做大国有资本，不断增强企业核心功能、提升核心竞争力，勇当匹配城市战略主力军、国资国企改革排头兵。