“小鸭”搬家盘活千亩地，闲地补齐老城配套：济南以小切口撬动城市更新大格局

济南高新区搬迁小鸭集团，盘活上千亩低效土地，企业借机进入智能制造新赛道，老厂区引进山姆会员店、高端住宅；市中区利用闲置资源，打造社区服务综合体，补齐老城区配套短板……当城市发展从增量扩张跨入存量提质阶段，济南作为全国低效用地再开发试点城市，针对不同类型问题，初步形成一批可复制、可推广的盘活模式。

采取差异化办法盘活存量空间

小鸭集团工业园位于工业南路，占地约500亩，附近还衍生出农贸市场、钢材物资市场等。经过几十年的发展，周边已经是高楼林立的闹市区，作为济南高新区核心区域最后一个大型工业园，“小鸭”发展受限，也不符合片区发展定位，成为低效用地。为此，济南将小鸭集团现状工业用地调整为商住、教育、绿地等，引进山姆会员店、云上璟誉高端住宅，小鸭集团搬迁到高新东区闲置的原青年汽车产业园，盘活了12万平方米厂房、2条大型冲压线等资源，投资14.65亿元进入智能制造新赛道。

这种“易地迁建+厂区改造+产业置换”的综合模式，推动片区产城融合，实现了产业升级、城市提质、民生改善的三重发展成效。

在市中区郎茂山片区，老旧小区存在缺乏配套社区商业、停车难、占道经营等诸多问题，当地将开发遗留的一块无主土地，以招拍挂的形式出让，建成近8000平方米的社区服务综合体，探索“公益兜底+市场运作”的运营模式，分层提供无偿、低偿、有偿服务，补齐老城区的配套短板，让居民在家门口享受更优质的公共服务。

济南市自然资源和规划局总经济师刘彦介绍，针对不同类型问题，采取差异化办法盘活存量空间，支持城市更新，才能让济南更宜居、更有韧性、更具活力。

针对土地“权属不清、配套不足”难题，济南实施“无主土地确权+生态优先+多元共治”的工作模式。建立联合踏勘、公告确认的标准化流程，以行政确权让“沉睡”土地有了合法身份。同时，在名泉和山体保护范围内，济南严控地下开发深度和建筑高度，配套智能停车、雨水回收等绿色设施，守住生态底线。

针对单一宗地部分低效、整体盘活成本高的痛点，济南市实行“精准分割、压茬收供”的盘活机制。市、区联动划定盘活区块，创新“先合宗再分割收回”的路径，精准切割低效部分单独收回、重新供应，其余正常经营，在不影响日常生产经营的前提下，实现土地资源高效利用。

为破解企业“拿地成本高”难题，济南创新租赁供地模式。首次对租赁工业用地出具规划条件，核发规划、施工许可，让企业“租地也能合法建设”。同时，将安全、消防、权属、到期移交等事项写入合同，消除企业后顾之忧。目前，全市多宗租赁工业用地成功落地，为企业节约成本5000余万元。

构建全链条服务保障体系

城市从外延扩张向内涵提升转变，济南先后入选中央财政支持实施城市更新行动城市和全国第二批低效用地再开发试点城市，已在低效用地摸底调查、规划编制、项目推进等方面开展积极探索，积累了一定经验。同时，围绕老旧小区改造、历史文化名城保护等重点领域，稳步推进城市更新。新形势新变化对规划弹性、指标配置、审批效率等提出了更高要求，需要在政策层面作出系统回应。为此，济南按照“总结集成一批现行有效政策、创新出台一批突破性政策、探索储备一批前瞻性政策”的思路，制定了《加强低效用地再开发 加快城市更新 推动城市内涵式高质量发展的若干措施》（以下简称《若干措施》），并于近日印发实施，构建了“规划—指标—征储—供地—审批—登记”全链条服务保障体系。

济南市自然资源和规划局党组书记、局长牛长春表示，《若干措施》强化规划引领，为项目落地定好位，让规划能落地、有弹性，让更新项目可定制，支持公交场站、公共停车场在保障主导功能的前提下，兼容公共服务、商业配套，超出兼容比例的可混合开发、分层设立用地使用权；优化资源配置，符合条件的基础设施、民生、产业项目，可以预支使用新增指标，确保好项目不因等指标而耽误进度。

针对企业反映的低效用地改造成本高、资金压力大等问题，《若干措施》明确，利用存量房产和土地发展国家、省市支持产业，5年内可享受不改变用地主体和规划条件的过渡期政策，由区县政府联合审查、自然资源主管部门备案即可，无需重新办理供地和规划许可手续。“过渡期备案”既降低了企业前期投入压力，也让审批程序更简便高效。

针对老房子用途不敢改、不好改的问题，《若干措施》明确既有建筑可变更为商品住宅以外的用途，有效期为5年，续期不超过10年，确需长期使用的，可以在符合规划的前提下按转换后的功能变更规划条件、补缴出让金后办理不动产登记。

同时，支持空间分层复合利用和土地短期利用。比如，过去高架桥下等空间长期闲置，企业想利用却缺少手续，部分空闲建设用地在开发前也难以发挥作用。针对这两类“有资源、难利用”的问题，《若干措施》提出，高架桥下及道路地下等空间可设置公益性设施和便民服务设施，符合条件的可分层供应、分层确权；在不影响远期规划的前提下，支持利用空闲建设用地开展短期开发利用，让两类存量资源都有了合法合规利用路径。此外，推行建设用地使用权量化登记。过去土地以整宗为单位登记，未建部分土地无法单独融资。量化登记改革将土地使用权按房屋建筑面积占比进行量化，未建设部分可单独抵押融资。

目前，济南已有5个项目盘活土地1214亩，为企业融资近40亿元，实现了土地从“整宗捆绑”到“灵活融资”的转变，让存量资产真正活起来、用起来。

（大众新闻记者 赵国陆 实习生 袁澜萍）