城市更新“施工图”背后的理念蝶变丨学有道

不是“拆旧建新”，而是系统工程——

城市更新“施工图”背后的理念蝶变

□ 肖超伟

城市是现代化建设的重要载体，也是人民群众美好生活的重要空间。9月8日，国务院以“高质量推进城市更新、促进城市内涵式发展”为主题，进行第二十一次专题学习。不久前，国务院印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》）。作为我国城市更新领域首部国家级专项规划，《规划》将目标指标、重点任务、重大工程和政策举措统筹起来，为未来五年城市更新作出系统安排。

从增量扩张到内涵发展

改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，常住人口城镇化率已由1978年的不足18%提高到2025年末的67.89%。我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。过去更多依靠新增土地、新建住房、新铺道路来改善城市功能，今后越来越需要回答已有空间如何用得更好、已有设施如何运行得更安全、已有社区如何住得更舒适、已有产业空间如何焕发新的活力。

正是在这一背景下，国家层面首次单独编制城市更新五年专项规划，其深层意义，不仅在于明确未来五年的改造任务，更在于推动城市发展逻辑的转变。从增量扩张转向存量提质，要求在建设好城市的同时，更加重视治理城市、提升城市。城市不能单纯依靠向外拓展空间获得发展增量，更需要通过调整内部结构、盘活低效资源、补齐功能短板、提高空间效率创造新的发展价值。城市更新由此成为城市发展方式转型的重要载体。

城市更新已经超出传统意义上的旧城改造，更不是简单的拆旧建新，而是涉及产业、住房、公共服务、基础设施、生态环境、历史文化和城市治理的系统工程。《规划》围绕培育壮大城市发展新动能、营造高品质生活空间、推动绿色低碳转型、增强安全韧性、促进文化繁荣、提升治理能力部署六方面重点任务，与创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市建设目标相衔接。这意味着，今后的城市更新不只是城市建设中的一项专项工作，而且越来越成为统筹城市发展诸领域的重要抓手。

从物质建设到人民城市

人民群众的获得感、幸福感、安全感，是衡量城市更新成效的根本尺度。从建设现代化人民城市的高度谋划改造项目，就要把关注点从建筑本体延伸到居民生活，从设施是否建成延伸到服务是否可及，使城市更新的成效更多体现为日常生活的改善。

民生导向既体现在改造任务上，也体现在生活品质的提升上。“十五五”时期，城市更新不仅要补齐“有没有”的短板，更要解决“好不好”的问题。建设“好房子”和完整社区，推进适老化、适儿化和无障碍改造，增加养老托育、健身和公共文化设施，都体现了城市建设评价尺度由工程尺度进一步向人的尺度转变。

现代化人民城市建设的各项目标相互联系，需要统筹推进。一个老旧小区更新，既要提升住房品质，又要考虑“一老一小”服务；既要改造地下管线，又要提高防灾能力；既需要完善公共空间，也需要形成居民参与的长效治理机制。一个老旧厂区更新，也不能简单推倒重建，而要统筹历史文化保护、产业导入、公共空间营造和城市风貌塑造。城市本身是一个有机生命体，城市更新也必须从相对单一的工程思维转向综合治理思维。

从空间更新到动能更新

创新是城市发展动力转换的关键支撑。《规划》将“培育壮大城市发展新动能”置于六方面重点任务之首，突出培育创新生态、盘活存量资源、提升开放合作水平。这一部署表明，城市更新不仅承担补齐功能短板的任务，也承担重塑发展优势的使命。必须把改善物质空间与激发创新活力结合起来，使存量提质增效成为因地制宜发展新质生产力的重要支撑。

新质生产力的发展，对城市空间供给与功能组织提出了迭代焕新的要求。与部分传统制造业侧重连片用地和规模化生产空间不同，新一代信息技术、人工智能等领域的研发创新活动，更需要灵活研发空间、开放创新平台和功能复合、便于交流的创新环境，呈现出“小而精、高复合、强链接、快迭代”的特点。老旧厂区、低效园区的更新，应立足当地产业基础，统筹生产空间改造与研发、中试、技术服务等功能配置，促进科技创新与产业创新深度融合。既要为新兴产业和未来产业提供适宜载体，也要为传统产业技术改造、工艺升级和组织创新创造条件。城市更新不能止步于用途转换，更要通过空间、设施与产业需求的适配，推动区域布局协同化、用地结构复合化、空间形态多元化和功能组织弹性化，提高知识交流、技术转化和产业协作效率。

人的创造活力，是城市创新生态最深厚的支撑。发展新质生产力，既需要先进技术和生产设施，也需要劳动者素质提升与创造潜能释放。因此，完整社区建设、职住关系优化和公共空间改善，不仅具有民生价值，也有助于降低创新创业的生活成本和交往成本，促进人才集聚与协同创新。在城市更新中统筹投资于物和投资于人，把改善民生与培育创新主体结合起来，正是人民城市建设与新质生产力发展相互促进的内在逻辑。

从阶段性改造到长效运营

城市更新的可持续性，首先建立在科学谋划和精准实施之上。《规划》强调城市体检与城市更新一体化推进，建立完善“专项规划—片区策划—项目实施方案”的实施体系。其意义在于从城市整体需要出发，确定更新重点、实施时序和资源配置，避免项目之间相互脱节。要把居民需求调查与房屋设施体检结合起来，将安全隐患和民生短板作为优先事项，在片区尺度统筹公共设施、产业空间和居住环境，并从项目谋划之初同步考虑建成后的运营维护。同时，要更加重视全过程评价，不仅看项目是否建成，还要看建成以后是否真正解决了问题。

长效运营的关键，在于使建设投入、运营维护和资金来源相衔接。《规划》提出构建可持续的城市建设运营投融资体系，培育城市更新专业化运营机构。对公益性较强的项目，要落实必要的投入和管护责任；对具备经营条件的项目，要通过专业化运营形成合理收益。同步健全居民、产权人、企业等多方参与机制，避免重建设、轻运营，使更新成果长久惠及群众。

（作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员，城市更新研究中心副主任）