第1落点·聚焦“齐鲁粮仓”丨良法善治护航高标准农田建设

良法善治护航高标准农田建设

□ 李 楠

高标准农田建设是落实“藏粮于地、藏粮于技”战略与保障国家粮食安全的关键举措，也是端牢中国饭碗的战略工程与民生工程。习近平总书记在德州考察时明确提出，完善农业基础设施，确保高标准农田建设质量。高标准农田“高”在哪？当前还存在哪些薄弱环节？面对新情况新问题，我们需要以法治思维和法治方式，推动高标准农田建设管理全过程纳入制度化规范化轨道。

建成高标准农田，高在哪？

高标准农田是耕地的优质资源，在保障国家粮食安全中发挥着基础性作用。2024年6月国家实施《中华人民共和国粮食安全保障法》，将耕地质量保护工作上升至法律层面，明确要求加强高标准农田建设。

建成高标准农田就是要通过田块整治、灌排配套、道路通达和生态防护等综合治理措施，使耕地达到地面平整、连片规整、基础设施完善、地力肥沃、生态状况良好、抵抗灾害能力增强的标准，能够适应现代农业生产要求，真正实现旱涝保收、高产稳产的目标。建成后的高标准农田亩均粮食产量能提高10%至20%，实现“大灾少减产、小灾能稳产、无灾多增产”。

2025年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《逐步把永久基本农田建成高标准农田实施方案》，方案确定将“一平两通三提升”作为高标准农田建设基本标准，2030年全国预计建成高标准农田13.5亿亩，2035年将具备条件的永久基本农田全部建成高标准农田。

锚定薄弱环节，弱在哪？

山东是全国重要的粮食主产区，在保障国家粮食安全生产中承担着举足轻重的责任。山东省始终把高标准农田建设作为巩固粮食安全基石的战略性工程，从建设布局、建设分区、项目管理及资金保障四个维度协同发力，系统推进高标准农田建设工作，取得显著成效。连续5年，全省粮食总产量稳定在1100亿斤以上。截至2025年底，全省累计建成高标准农田7791万亩，圆满完成了“十四五”时期规划的目标任务。

在看到成绩的同时，也应清醒认识到，当前在全国高标准农田建设管理中仍存在一些突出短板和薄弱环节。

资金管理使用不规范，“跑、冒、滴、漏”问题时有发生。部分地区存在超范围使用高标准农田建设项目资金问题，高标准农田建设资金保障压力较大，资金统筹整合不够，使用效益有待提高。

项目建设质量有待提升，“重数量、轻质量”问题突出。例如，部分高标准农田项目建设任务未能按期完成。农田水利建设项目存在违法转包分包、竣工验收把关不严等问题。重基础设施建设、轻地力提升的问题较为突出，在地力培肥上以次充好、偷工减料等问题仍然存在。

建后管护责任落实不到位，“重建设、轻管护”现象尚未根本解决。部分地区在高标准农田建设项目管护中，存在监管不到位，责任主体不明确的现象，“相互扯皮”的问题时有发生。部分镇村存在管护主体缺位现象，管护责任难以落实到人，配套设施老化及损坏后未能及时修复。同时，部分高标准农田设施与群众生产需求和实际情况不相符。

监督管理机制待健全，协同监管合力不足。当前仍有部分地区高标准农田建设规划不科学，已建成的高标准农田未及时划入永久基本农田保护。农业农村、自然资源等部门之间的监管信息共享不足，协同联动不够，难以形成监管合力。

法治破解难题，怎么破？

破解高标准农田建设过程中的难题，山东应坚持用法治思维和法治方式精准施策，进而推动高标准农田全过程建设纳入法治化轨道。

针对资金使用不规范问题，要强化资金监管法治保障。严格落实资金专账管理制度，用法律法规形式明确资金管理流程与监管责任，将专账监管、专账清算等要求上升为法定制度规范。健全资金全过程审计监督机制，对资金使用全过程进行审计跟踪，对挤占挪用、虚报冒领等违法违规行为依法严肃追责。同时，建立资金使用绩效评价制度，后续资金分配参照评价结果给出。

针对项目建设重数量轻质量的问题，要落实建设全过程质量管控。一是严格执行项目全链条监管机制，全面落实《山东省逐步把永久基本农田建成高标准农田实施方案》相关要求，健全并完善项目全链条工作机制，落实工程质量例行检查制度，明确省级按比例、市级全覆盖检查的刚性要求。二是深化协同监管与源头防控机制，针对项目实施过程中违法转包分包等问题，进一步健全综合监管与行业监管的有机衔接。同时，推动行政主管部门建立数据共享机制和项目联审工作机制，将自然保护地等管控数据列为项目选址必审项。

针对建后管护责任落实不到位问题，要健全长效管护法治机制。要压实各级管护责任，高标准农田三分建、七分管。严格落实县、乡、村三级管护责任，明确县级政府履行高标准农田运营管护主体责任。健全省市三级财政共同承担的管护经费保障机制，积极拓宽资金来源渠道，所筹管护资金可用于县域损毁高标准农田设施的维修，实行建设项目和维修项目一体化管理。要探索多元管护方式，探索政府购买服务托管、集体经济组织统管、工程质量保险监管、专业服务机构专管等多元管护方式。积极引导新型经营主体加入管护，在土地流转合同中明确流转主体管护责任。建立快速维修机制，对受损设施及时修复。

针对监督管理机制待健全问题，要强化监督问责体系建设。发挥协同监管合力，审计部门和纪检监察形成监督合力，审计部门侧重关注农田水利建设相关资金管理使用、项目建设质量和后续管护质量，纪检监察部门侧重高标准农田建设资金拨付、招标投标、后期管护等关键环节，严查建设质量不高、数据不实、违规招标投标等突出问题。健全考核激励约束机制，逐步完善高标准农田建设监督考核机制，明确考核指标及奖惩措施，对建设投入大、质量高、管护好的项目，优先安排区域整体建设推进，对建设进度慢、质量差、问题多的项目，督促其限期整改。

（作者系山东社会科学院法学所助理研究员）