注意！地铁旁不能随便施工，济南这部新规10月1日实施，解读收好

10月1日，《济南市城市轨道交通保护区管理办法》（以下简称《办法》）将正式施行。《办法》出台背景是什么？为何要区分控制保护区和特别保护区？如何保证各个环节不脱节？带着这些问题，在《办法》即将实施前，9月28日，记者就相关问题深入采访了济南轨道交通集团相关管理人员。

问题1：《管理办法》出台的背景是什么？当前济南轨道交通运营里程已达248.45公里，保护区面积超31平方公里，面临的主要安全风险和挑战有哪些？

答：近年来济南市轨道交通网络持续拓展，运营里程达到248.45公里，保护区覆盖地上、地表、地下立体空间，总面积超过31平方公里，已经成为城市重要的安全防护区域。伴随城市更新、市政道路建设、地下管网改造、片区开发等项目持续推进，保护区范围内施工作业数量逐年增多，外部工程施工对轨道交通结构、运营安全带来的风险不断加大。国内多地也曾发生保护区内违规施工击穿隧道、损坏轨道设施的事故，教训十分深刻。

从济南市原有管理实践看，过去存在各方安全责任边界不够清晰，施工作业全流程管控标准不够细化，跨部门、跨区县应急协同机制有待完善等现实问题，需要通过专门政府规章进一步固化制度、细化流程、压实责任。同时，国务院《城市公共交通条例》对轨道交通保护区管理制度提出明确法定要求，上位法规也需要地方配套规章落地实施。

在此背景下，济南市政府出台《济南市城市轨道交通保护区管理办法》，以政府令形式明确全链条管理制度，就是坚持人民至上、生命至上，用法治手段筑牢轨道交通安全防线，统筹兼顾轨道交通安全保护和城市建设发展双重目标，既守住安全底线，也保障合法合规的城市建设项目顺利推进。

当前面临的风险挑战主要集中四个方面：第一，保护区空间范围大、沿线环境复杂，点位分散，既有地下隧道、车站，也有高架线路、过河隧道、各类地面附属设施，日常巡查监管压力大；第二，保护区内工程类型多，基坑、桩基、降水、钻探等作业，极易扰动轨道交通隧道、地基结构，施工扰动带来结构变形风险突出；第三，部分建设、施工单位对保护区管控要求不熟悉，存在不履行报备程序、擅自施工的隐患；第四，保护区涉及自然资源规划、住建、水务、各区县等多个主体，立体空间安全管控需要各单位高效协同，对部门联动、信息共享、应急处置提出很高要求。

问题2：《管理办法》将保护区划分为控制保护区和特别保护区，两类区域在管理要求和作业限制上有哪些核心区别？为何要这样分类？

答：简单来讲，特别保护区是紧邻轨道交通主体结构的核心安全区域，风险敏感度最高，管控最严格；控制保护区是外围缓冲防护区域，重在程序管控和风险管控，并非一刀切禁止建设活动。二者核心区别体现在范围、允许建设类型、施工作业管控强度三个层面：

一是空间范围不同。针对地下车站隧道等结构外边线外侧10米内为特别保护区，50米内为控制保护区；高架车站和高架线路等外边线外侧3米内为特别保护区，30米内为控制保护区；出入口、通风亭等外边线外侧5米内为特别保护区，10米内为控制保护区；过河隧道等外边线外侧50米内为特别保护区，100米内为控制保护区等，《办法》第六条做了清晰划定。

二是允许开展的建设活动不一样。特别保护区原则上严格限制新建项目，仅允许法定几类工程：市政公用、绿化、水务、人防等公共设施新建改建抢修；划定保护区之前已取得规划许可的既有工程改扩建拆除；轨道交通自身相关工程，除此之外一般不开展其他开发建设活动。而控制保护区不限制合法建设，核心是把好施工前置审查关，所有施工作业都要履行征求意见、编制专项保护方案等法定程序，落实安全防护措施后可以依法实施建设。

三是作业管控强度不同。特别保护区内即便属于允许开展的工程，也要做最严格的安全评估、专项监测、专项监护；控制保护区根据作业风险等级分级管理，风险小、工艺简单项目还可以简化办理流程、压缩办理时限。

实行两级分类管理，主要基于轨道交通结构受外部扰动的客观规律：距离轨道设施越近，施工振动、降水、开挖、堆载等行为对隧道、桥梁结构变形的影响越大，安全容错空间越小，必须采取梯度化管控。通过“核心严管、外围可控”的分级模式，一方面守住轨道交通主体结构绝对安全底线；另一方面避免“一禁了之”，平衡城市更新、市政民生工程建设现实需要，实现安全保护和城市发展协同共进。

问题3：在施工作业全流程管控方面，《办法》建立了“事前征求意见—制定专项方案—签订安全协议—事中巡查监护—事后资料归档”的闭环机制，这一链条中最关键的环节是什么？如何确保各环节不脱节？

答：这套闭环链条，每个环节都不可或缺。综合风险防控实践来看，事前的专项保护方案编制审查以及事中现场监护监测，是整个链条上最关键的两个环节。

事前的专项保护方案，是整个施工保护工作的总纲领。方案明确工程概况、地质水文条件、轨道交通保护措施、监测指标、应急处置等内容，方案经轨道交通经营单位同意后方可实施，相当于从源头预判风险、明确保护路径。很多保护区安全事故，根源就是没有编制针对性保护方案，施工措施没有匹配轨道保护要求。

而事中监护监测，是现场风险的“眼睛”，基坑、桩基、降水等高风险作业过程中，通过专项监测掌握轨道结构变形数据，轨道交通经营单位开展现场专项监护，能够第一时间发现异常，及时叫停处置，防止小隐患演变成重大事故。

为了防止各个环节脱节，《办法》设计了多项刚性制度：第一，压实作业单位安全主体责任。明确作业单位是安全第一责任人，方案不得擅自变更，确需变更必须重新征求轨道交通经营单位意见，杜绝“报备一套、施工另一套”的现象。

第二，把征求意见嵌入行政审批流程。需要办理许可的项目，行政审批部门许可前要书面征求轨道交通经营单位意见；不需要许可的作业，施工前作业方也要书面征求意见，从入口上不漏管项目。第三，落实安全协议制度。作业开工前，作业单位和轨道交通经营单位必须签订安全协议，把双方责任、监护要求、应急处置在协议里固化，厘清边界。

第四，区分风险分级管控。高风险作业强制要求安全评估、专项监测、专项监护；简单低风险作业可简化程序，兼顾安全和效率。第五，强化过程监督处置。轨道交通经营单位有权现场巡查、查阅资料，一旦发现危及轨道安全，有权要求消除隐患、停止作业，作业单位必须配合。第六，闭环收尾。工程完工后，作业单位要报送验收资料，轨道交通经营单位统一归档，做到项目全过程可追溯。发生突发事件，要立即停工、上报、联动抢险，打通险情处置链条。

问题4：《办法》实施后，如何推动跨部门、跨区县的协同联动？

答：轨道交通保护区是立体空间，单靠交通运输主管部门或者轨道交通集团一家，无法实现完整监管，必须构建“主管部门牵头、多部门协同、区县属地协助、经营单位日常管护”的共管格局。《办法》从制度层面搭建起协同框架，接下来主要从四个方面落实跨部门、跨区县联动。

第一，固化部门职责分工。《办法》明确市交通运输局作为保护区监管主管部门，发改、公安、自然资源和规划、住建、水务、应急、行政审批等部门按照各自法定职责履职。自然资源和规划部门在调整保护区范围内用地规划时，必须充分评估对轨道交通安全的影响；行政审批部门办理涉保护区项目许可，前置征求轨道交通经营单位技术意见，把轨道保护融入规划、审批、监管全链条。济南高新区、起步区、南部山区管委会按照职责执行本办法，实现全域覆盖。

第二，建立常态化联动协调机制。济南市交通运输主管部门联合各市级部门、沿线各区县政府等部门，协调解决保护区重大问题，打通信息壁垒。同时落实数据收集共享制度，推动保护区空间数据动态更新，实现部门间数据互通，让各单位掌握保护区范围边界，在规划审批、项目立项阶段就提前识别涉保护区风险，做到风险关口前移。

第三，压实沿线区县属地协助管理责任。沿线区县协助做好辖区内保护区管理，属地配合做好辖区内涉保护区项目排查、隐患督促整改，应急抢险时属地部门第一时间参与联动处置，实现市级统筹、区县落地。

第四，健全投诉举报和应急协同处置机制。市、区县交通运输部门公开保护区违法作业举报渠道，受理线索之后，联合相关职能部门核查处置。一旦保护区内发生突发事件，作业单位、轨道交通经营单位、行业主管、应急、属地政府按照规定流程上报、联动开展抢险处置。市政抢修、内涝、塌陷这类应急抢险作业，也要及时告知轨道交通经营单位，兼顾抢险效率和轨道交通安全保护，做到抢险不添新风险。

后续还将配套制定具体的工作办法、简化作业办理实施细则，通过制度配套，把跨部门跨区县协同的各项要求落到实处，真正形成齐抓共管的工作合力。

（大众新闻记者 刘飞跃 王雅雯）