三部门联合发文 加强旅游新业态“空间供给”

近日，自然资源部、文化和旅游部、国家林业和草原局联合印发《关于优化自然资源配置 推动旅游业规范有序发展的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》从优化空间布局、完善用途管制、创新供地模式、盘活低效用地、提质服务监管等方面出台增量政策，发挥国土空间规划基础性作用，优化自然资源要素配置，为乡村旅游、生态文旅等新业态打通堵点，释放出内需市场新潜力。

近年来，新型旅游业态和产品需求旺盛，但面临用地定性难、项目落地门槛较高、配套设施保障不足等突出问题。记者注意到，《意见》坚持问题导向、精准施策，通过完善旅游用地用途管制，全力支持文旅新业态发展。

一方面，赋予更加灵活的用地保障方式。进一步完善旅游业服务体系，优化城镇开发边界外旅游配套设施布局，针对新业态点状、沿线、分散布局特点，《意见》明确，允许在城镇开发边界外布局加油站、服务区、旅游驿站等配套设施，补齐户外休闲、自驾旅游等基础设施短板。

另一方面，统筹生态保护与高质量发展。对重要的生态空间，要求在确保生态安全前提下，允许适度开展对生态环境影响较低的露营、徒步、观光、研学、森林康养等生态旅游活动。同时，合理配置栈道、步道、生态旅游厕所等必要的旅游服务设施和旅游安全设施，让宝贵的生态资源转化为发展效能。

同时，在鼓励利用存量空间发展旅游产业方面，《意见》提出，在符合规划管控、安全等要求下，土地权利人利用现有房产兴办文化和旅游接待设施的，可保持原土地用途、权利类型不变；土地权利人申请办理用地手续的，经批准可以协议方式办理。在不改变用地主体和规划条件（用地性质除外）的前提下，利用存量工业用地、老旧厂房等空间发展文化和旅游业态的，可享受5年内按原用途和权利类型使用土地的过渡期支持政策。这一举措降低了存量空间的转型成本，促进推动闲置资源变文旅资产。

值得注意的是，《意见》坚持底线思维，强化了项目全流程监管。提出地方各级文化和旅游主管部门要加强对旅游项目论证，自然资源、林业草原主管部门要按照“项目跟着规划走”的要求积极参与项目前期把关，在立项和决策阶段前主动介入，加强对拟建区位、建设规模、土地使用等进行审查并提出意见。根据实际需要，加强区域特色自然和人文资源调查，掌握特色资源的权属、数量、面积、空间位置、利用现状等信息，纳入“一张图”，为规范旅游业发展及“两山”转化提供科学依据。各类旅游项目建设应对市场形势和风险、要素保障条件、资金投入与回报等情况进行充分论证，防止低水平重复建设，不搞“形象工程”。严格依据国土空间规划确定土地用途，严禁借旅游项目之名擅自改变土地现状和规划用途，用于建别墅、私家庄园、房地产、高尔夫球场、主题公园、仿古城（镇、村、街）、景观类仿古建筑等。