众观智库·聚焦人口老龄化丨打通社区养老“最后一公里”

解决好“谁来干”“怎么进”“如何干好”——

打通社区养老“最后一公里”

□ 雷璟程

打通最后一公里，关键在于把市场的专业化供给能力嵌入社区平台，在政府保基本、市场供多元、社会补温情的分工中形成协同共治格局。

养老服务的重心在社区，难点也在社区。“十五五”规划纲要提出“健全养老事业和产业协同发展政策机制”。政策指向十分清晰：养老服务不能靠政府单打独斗，而要政府、市场、社会三方协同发力。但从实践来看，养老服务体系的“骨架”已经搭起，“末梢”却仍未打通——老年人在家门口获得便捷、专业、可负担服务的“最后一公里”，仍是最突出的短板。打通这一公里，关键在于把市场的专业化供给能力嵌入社区平台，在政府保基本、市场供多元、社会补温情的分工中形成协同共治格局。而这，正是三方协同机制在社区这一层级的具体落点。

社区养老的吸引力，在于让老年人在熟悉的环境中生活，既减轻家庭照护压力，又避免机构养老的疏离感。近年来，嵌入式养老、家庭养老床位、老年助餐、互助幸福院、时间银行等新形式不断涌现，服务供给的形态逐渐丰富。

但形态的丰富不等于供需匹配。老年人的需求正在从生存型向发展型转变，且分化明显：失能老人的核心需求是日常照护和医疗护理，高龄老人往往在照料、就医、精神慰藉上面临多重困境，独居且身体尚可的老人最需要的可能是文化娱乐和社会参与。同一栋楼里，需求可能天差地别。

供给端的回应却显得粗放。一是主体单一，社区养老服务多由政府主导或兜底，社会力量和市场主体进不来、留不住；二是造血不足，社区养老服务机构普遍微利运行，对财政补贴依赖较重，难以形成可持续模式；三是人才短缺，专业护理人员招不来、留不住，服务质量参差不齐；四是政策悬空，规划、用地、税费、金融等支持措施在基层落实不到位，行业标准和监管机制也不健全。需求端“千人千面”，供给端“一个模子”，错位由此产生。

破解这一错位，绕不开一个根本的问题：养老服务的准公共品属性，决定了它既不能由政府大包大揽，也不能完全交给市场。政府包办，财政难以为继，服务也难免同质化；全靠市场，普惠性又可能被逐利性侵蚀。可行的路径，是推动有效市场和有为政府更好结合。

市场主体的独特价值，在于专业分工带来的效率与创新。养老企业能够把标准化照护流程、智慧化监测手段、连锁化运营经验带入社区，能够根据老年人能力综合评估的结果提供分层分类服务，也能够在智慧医养、物业+养老、康复辅具、老年用品等领域打开新的空间。一些地方推行“政府助推、社区平台、市场载体”的做法，由政府提供设施和政策，社区提供场地和组织，企业负责专业运营，效果正在显现。

与此同时，需要警惕两种倾向。一是“一放了之”，把养老服务简单推向市场，导致价格失控、普惠性流失；二是“一管就死”，准入门槛过高、补贴依赖过重，企业失去创新动力。说到底，是要把握好福利性与盈利性的平衡：企业既要追求合理利润，也要承担相应的社会责任；政府既要给足支持，也要守住底线。

打通社区养老的“最后一公里”，关键是要解决好“谁来干”“怎么进”“如何干好”的问题。

厘清边界，解决“谁来干”的问题。政府重在保基本、定规则、强监管，把兜底保障、规划布局、标准制定、评估监督紧抓在手上，把具体的服务生产交给专业主体，做到“掌舵”而不“划桨”。市场重在供给多元，以需求为导向提供多层次、个性化服务。社会力量重在补温情，通过志愿服务、互助养老、时间银行等方式，填补市场不愿做、政府做不好的空白地带。

畅通渠道，解决“怎么进”的问题。要把政策工具用足用好：通过政府购买服务、公建民营、设施无偿或低偿提供、税费优惠、运营补贴等方式，降低市场主体进入社区的成本；支持物业企业、家政企业发挥贴近住户的优势，与社区养老服务机构合作提供居家服务；推广家庭养老床位，把专业服务延伸到老年人家中；加快构建“一刻钟”居家养老服务圈，让服务真正落到“床边、身边、周边”。

强化监督，解决“如何干好”的问题。市场主体进入社区，不能以牺牲居民生活品质、侵占社区公共空间、弱化社区治理能力为代价。要健全准入规则和退出机制，统一服务质量标准和评价体系，推动老年人能力综合评估结果互认共用，把服务质量和老年人满意度作为补贴发放、续约经营的重要依据。同时，长期护理保险制度的推行、中度以上失能老年人养老服务消费补贴项目的实施，为专业照护服务提供了稳定的支付保障，应当用足用好。

养老是家事，也是国事。以市场协同共治激活供给潜力，在制度创新、模式创新、技术创新中打通“最后一公里”，才能让更多老年人在家门口安享幸福晚年。

（作者系广西医科大学人文社会科学学院副教授）