练就“绣花功夫” 突破城市更新瓶颈丨理论周刊

练就“绣花功夫”突破城市更新瓶颈

□ 姜玉欣

高质量推进城市更新，既是提升城市核心竞争力的战略之举，也是落实以民为本发展理念，打造现代化宜居城市的重要民生举措。山东作为人口和经济大省，城市更新体量大、场景多，任务艰巨，尤其随着相关工作向纵深推进，一系列瓶颈问题纷纷显现，如何练就“绣花功夫”，精细精准破解难点堵点，是检验山东城市高质量发展能力的现实课题。

当前，城市更新面临问题的根源在于原有城市增量扩张阶段的发展逻辑，难以适应现有城市内涵式发展需求，突出表现在协调统筹、土地权属、融资保障与长效运营等方面。

一是顶层设计统筹衔接不足。跨部门协同联动不够。城市更新横跨自然资源、住建、财政、民政等多部门，但目前各地主要还是住建部门负责，部门之间联动协调弱、权责边界不清、政策碎片化等问题普遍存在。规划之间衔接呼应有待加强。部分地市的更新规划与国土空间总体规划、历史文化保护、产业发展规划等彼此呼应不足，一些住宅更新项目未考虑周边产业规划定位，从而导致后续发展公共服务配套不足。配套政策精准度不够。部分更新政策为普惠式一般性条款，存在落地模糊、实操性不足等问题。例如，省内某些历史文化街区更新过程中，省市两级通用更新政策均未设置专项适配条款，导致既不能按照普通片区大规模改造，也无法进行有针对性的微更新与柔性改造。

二是土地权属问题化解难。国土规划管控与城市更新需求之间缺少弹性空间。现行土地总体规划、城市规划等对土地的使用和功能安排刚性强，用地用途转换、容积率调整等制约多，审批链条长。土地权属关系复杂，历史遗留问题多。不少老旧小区、城中村、老旧厂区等都存在产权分散、权属不清、证载不全等情况，导致更新过程中确权周期长、征收协商难等问题。老城区碎片化土地难以规模化利用。很多老城区地块土地划分细碎、权属关系复杂，利益诉求多，城市更新需要的公共配套与产业落地难，严重影响项目经济性与可实施性。

三是资金平衡压力大。政府财政投入空间有限。目前地方财政“三保”压力大，地方财政既要承担公共服务等刚性支出，又要统筹债务风险管控，可用于城市更新的财政资金有限。社会融资渠道不畅。政策银行对城市更新项目类型、收益能力等审核条件高，金融产品以短期信贷为主，缺乏长期股权、基金等适配工具；社会资本受项目周期长、回报机制不清晰、风险不可控等因素影响，参与投资意愿和积极性不高。

四是后期运营意识与能力不足。很多城市更新项目都存在“重建设、轻运营，重单体项目、轻整体统筹”的情况，既缺乏对城市文脉、地域特色、产业基础的精准适配，又缺少后续运营规划设计，部分盲目模仿网红模式，导致项目完成短暂红火后，因缺乏有效的产业导入与运营而逐渐衰败，尤其一些公益类项目更是如此。此外，一些更新项目在运营中过于重视盈利，而缺少对本地保障性居住、部分民生空间及小微商户的关照扶持，造成更新后“好看不好用”，街区便民服务属性弱化，本土商业肌理断裂，导致群众不满。

高质量推进城市更新，激发城市内涵式发展潜力，必须从体制机制等多方面入手，练好“绣花功夫”，充分发挥政府、市场和社会的作用，尽快突破制约瓶颈，打造适配城市更新需求的发展空间。

强化顶层统筹，推进规划协同与创新。构建多部门协同高效推进体系，健全全链条服务机制，变被动审批为主动赋能、全程保障。强化省级统筹引领与市级推进实施。建立城市更新规划与国土空间规划“一张图”衔接机制，出台混合用地、兼容功能、容积率转移、风貌管控等省级指引，支持核心片区合理优化规划指标，提升空间利用效能。创新规划管控方式，灵活运用更新政策，鼓励因地制宜推进低效存量空间立体化更新、复合化利用。例如，在某些广场绿地公园等更新中，通过创新垂直空间的差异化管控，采取“地上划拨+地下出让”两种不同的供地方式，以地下出让经营所得反哺地上公共设施建设维护支出，化解部分公益项目资金困境。

突破土地与产权瓶颈，释放存量空间效能。开展无产权建筑、历史遗留用地专项摸排，省级层面出台历史遗留产权、无证建筑、分割确权、合并登记处置细则，推行“承诺制+容缺受理”，支持国企平台、专业机构参与产权整合。优化土地配套支持政策。有序支持工业、仓储、科研用地合理转换，协议出让简化流程，在土地调整、弹性容积率管控等方面强化政策支持。推进零星用地整合利用。探索零星用地功能转换与功能植入，创新土地置换、权利人联合改造、临时活化等多元模式，简易程序审批，支持与相邻宗地统筹规划，置换集中，合并改造。

健全多元化投融资机制，推动财政金融政策协同发力。拓宽投融资渠道，用好地方政府专项债，合理拓展投向范围和用作项目资本金使用空间，发挥政策性金融的撬动作用，鼓励引导商业银行加大信贷投放。创新存量资产盘活手段，运用资产注入转让、运营权收益权质押、所有权使用权分离等模式，推行多主体出资、多业态融合经营、多功能混合利用，增厚经营性资产，夯实项目现金流。鼓励产权主体自筹资金。探索“自拆自建”“个人投资+政府配套”“自治+众筹”等共担共建模式，鼓励更新资源产权单位或居民自筹、自改、自营，鼓励国有土地使用权人自行或以转让、入股、联营等方式更新盘活低效用地。

坚持策划运营前置，实施系统谋划与业态源头管控。健全项目全生命周期管理机制。打通“投—建—管—运—退”闭环链条，鼓励和创新“城市更新合伙人”模式，引入社会资本参与投资、建设、运营，加快培育专业化运营主体，推动城市更新运营管理向精细化、长效化、可持续化转型。强化片区单元统筹更新，整合片区内土地资源、产业资源、文化资源，将城市文脉、地域风貌、本土产业基础作为更新单元方案编制的核心内容，把文化保护、特色产业适配纳入规划管控要求，从源头避免同质化改造。加强业态前置管控，在城市更新前期开展业态规划，尤其针对老旧街区、历史文化街区更新项目，要严控过度商业化改造，预留小微商户、便民业态发展空间，实施差异化成本管控与混合业态运营，实现城市品质提升与本土市井生态良性共生。

（作者系山东社会科学院城市与区域发展研究所副研究员）