主流媒体系统性变革与公共数据的历史性机遇

作者：钟祥铭（浙江传媒学院新闻与传播学院副研究员）；方兴东（浙江大学传媒与国际文化学院常务副院长，本刊学术顾问）；于映菡（南京师范大学新闻与传播学院硕士研究生，山东广播电视台记者）

来源：《青年记者》2026年第11期

导 读：

以公共数据运营推动数据能力、公共服务能力和传播能力重构，是主流媒体深化系统性变革、进入智能传播主战场的重要路径。

2026年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化主流媒体系统性变革的意见》。主流媒体系统性变革由战略部署进入深化实施阶段，变革的方向、抓手与实现路径成为学界和业界共同面对的重要问题。在这一进程中，公共数据的战略价值日益凸显。随着数据成为智能传播的基础性要素，公共数据授权运营制度加快建立和落地，公共数据正在成为主流媒体重构传播能力、拓展公共服务、增强社会连接的重要资源，也为深化系统性变革提供了新的现实入口。

公共数据价值的上升，与数字时代关键基础设施体系的转换同步发生。工业时代的关键基础设施主要围绕物质生产、运输和能源供给形成，数字时代的社会运行则越来越依赖另一类支撑信息生产、处理和传播的关键基础设施。我们将支撑社会信息传播的关键基础设施称为“软关基”（Soft-Infra）。人工智能进一步推动这一基础设施体系向数据化、模型化和智能化演进，智能软关基成为数字社会基础设施演进的重要形态，主流媒体系统性变革也因此开始进入基础设施重构层面。

一、公共数据：数字社会发展的新型公共物品

公共数据是数字社会重要的基础性资源。公共数据资源是指各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的具有利用价值的数据集合。[1]该界定的关键在于数据产生的职能与场景。党政机关在履职过程中形成的数据属于公共数据，供水、供电和公共交通等企事业单位在提供公共服务过程中形成的数据，同样具有公共数据属性。企业在一般生产经营和商业服务过程中形成的数据，则属于企业数据范畴。公共数据与企业数据、个人数据的划分具有不同的形成机制、权利边界和使用规则。

公共数据广泛产生于政务、交通、医疗、教育、气象等社会治理和公共服务领域，通常具有来源权威、连续积累和跨领域复用等特征。与主要服务特定经营活动的企业数据相比，公共数据更多产生于公共管理和公共服务过程，在社会治理、基础公共服务和跨部门协同中具有独特价值。在符合法律法规和安全要求的前提下，同一组公共数据可以被不同主体、不同场景反复调用，其复制和复用的边际成本较低，并具有较强的正外部效应。公共数据具有鲜明的公共物品属性，其开放和有效利用能够形成超越单一使用主体的社会价值。[2]

数据的要素地位不断上升，推动公共数据由一般信息资源进入国家数据基础制度建设。2020年，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》将数据作为新型生产要素纳入要素市场化配置改革。[3] 2022年《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（“数据二十条”）进一步提出建立数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权等分置的产权运行机制。[4]公共数据不断获得更强的基础设施价值。

公共数据具有公共属性，并不意味着其开发利用排斥专业运营和市场主体参与。公共数据的价值需要在使用中释放，数据治理、产品开发、技术服务和场景运营都需要专业能力参与。公共性的保障关键在于明确数据使用边界、安全责任和监督机制，在释放数据价值的同时维护国家安全、公共利益以及个人和企业的合法权益。然而，公共数据的制度边界与公共数据的运营能力并不是同一个问题。前者回答哪些数据属于公共数据，后者回答这些公共数据能否被持续治理、稳定调用并进入现实应用。当前大量公共数据已经存在于各级党政机关、公共机构和公共服务系统之中，其中相当一部分最初服务于行政履职和公共管理，其数据标准、更新频率、颗粒度以及跨部门互操作性未必直接适应社会化开发利用的需要。公共数据资源的多少并不必然与公共数据能力成正比。只有经过持续的数据治理、标准衔接、授权使用和场景开发，分散的数据资源才能进一步转化为可以稳定使用和可复用的数据能力。

因此，公共数据开发利用正在经历一个从资源积累向能力形成的过程。数据共享、开放和授权运营解决的是数据进入使用过程的制度条件，持续的数据治理和场景应用进一步决定数据能够产生多大价值。公共数据越能够进入真实社会运行过程，其基础性作用就越明显。对于数字社会而言，公共数据的基础性支撑作用日益突出，为跨部门协同、社会服务和智能应用提供持续的数据支撑。公共数据的战略价值，在这一从资源到能力、从存量到持续使用的过程中得到释放。

二、数据要素、数据权力与主流媒体系统性变革

过去的主流媒体主要将公共数据作为报道素材，把其中的信息转化为新闻内容。要理解主流媒体当前面临困境的深层逻辑，须首先把握传播范式的根本性转变。[5]智能传播的发展正在改变数据与传播之间的关系。数据逐渐从内容生产的辅助资源进入传播系统运行过程。公共数据的意义也随之发生变化，其价值超出新闻素材和采编资源的范畴，成为主流媒体重构传播能力的重要基础。

这一变化需要放在传播范式演进中加以理解。传播函数，是指在给定传播要素基础与技术条件下，传播要素及其组合方式与传播系统所能达到的最大传播能力之间的函数关系，可表示为C=f(x1，x2，x3...,xn）。其中，C表示传播系统在给定条件下所能达到的传播能力上限，x1，x2，x3...,xn表示能够作为相对独立自变量进入传播过程的传播要素，f表示不同传播要素之间的组合关系。这里的传播能力不是某一次传播活动产生的具体效果，而是传播系统在给定条件下所能达到的最大能力。在此基础上，传播要素是能够作为相对独立的自变量进入传播函数，并对传播系统整体传播能力形成稳定、系统性影响的基础性因素。从函数关系看，传播要素对应的是能够进入传播函数的自变量，而非所有参与传播活动的资源、主体和技术条件。不同传播范式中，各类传播要素的地位和作用并不相同。其中，第一传播要素是特定传播函数中对传播能力上限具有主要约束作用，并能够显著影响其他传播要素组织方式的主导性要素。第一传播要素发生变化，意味着传播能力的主要约束条件和竞争重心发生变化。大众传播阶段，内容主要以新闻、节目和作品等传播产品形态存在，其生产和传播建立在专业劳动、资本、技术、渠道和组织体系之上。进入网络传播阶段，数字化、搜索、链接和聚合使内容能够被持续组织、调用和复用，内容完成要素化并成为第一传播要素。社交传播阶段，用户完成要素化并成为第一传播要素。进入智能传播阶段，数据进一步取得相对独立的要素地位，并成为新的第一传播要素。[6]数据地位的上升，与人工智能条件下传播系统运行方式的变化直接相关。内容进入智能系统，需要首先被处理为能够识别、计算和调用的数据；用户的浏览、搜索、互动和服务行为通过数据反馈重新参与传播决策；算法需要数据完成匹配，模型依靠数据进行训练、优化和推理，智能体执行任务同样需要调用持续更新的数据资源。菲利普·纳波利从制度理论出发指出，算法系统已经进入媒体内容生产与消费过程，不仅影响用户接触什么内容，也持续利用用户活动数据作出后续决策。[7]数据由传播活动留下的结果逐步进入传播过程本身，并获得持续组织和调用其他传播资源的能力。数据既参与内容生成，又支撑算法计算、模型训练、智能体行动和公共服务。从传播函数看，数据成为第一传播要素的根本依据，在于数据的可获得性、质量、持续更新能力和组织调用能力，越来越直接约束智能传播系统所能达到的传播能力上限。传播要素与软关基处于不同的分析层次。传播要素回答的是哪些基础性变量进入传播函数并影响传播能力上限，软关基回答的则是这些传播要素依托何种关键基础设施被持续组织、调用和运行。智能软关基的演进为数据要素化提供基础条件，数据第一传播要素地位的形成又进一步提出智能软关基建设的新要求。

数据之所以成为第一传播要素，还在于数据控制、调用和组织能力日益成为传播权力的核心来源。智能传播中的传播权力，越来越表现为谁能够持续获得高质量数据，谁能够建立数据之间的关联，谁能够将数据嵌入算法、模型和应用场景，并在服务过程中持续生成新的数据。OpenAI、谷歌等科技企业成为全球信息传播体系中的重要力量，与其长期积累和组织数据、控制关键数字接口密切相关。相关研究将搜索引擎、平台和生成式人工智能的发展概括为互联网“接口权力”的持续演变，接口已从信息入口进一步成为组织信息、用户和智能系统的重要节点。[8]曼纽尔·卡斯特的网络权力研究提供了一种可解释的理论视角。网络建构权力体现为依据特定目标和价值对网络进行编程，并连接不同网络的能力。[9]进入智能传播以后，数据成为这种网络组织能力的重要物质基础。数据控制权不再只是资源占有问题，还关系到谁能够组织信息流动、连接用户需求、设定服务关系以及调动其他传播要素。传播主体掌握的数据越丰富、持续和可调用，其组织传播过程的能力通常越强。“数据权力”正在成为未来传媒战场的争夺焦点。

传播的外延远大于内容生产。社会运行中大量高频发生的信息活动，如政务服务中的查询与反馈、公共服务中的信息核验、交通与气象信息的实时匹配、社会成员之间的日常交互，其核心都是信息在人、机构和系统之间持续流动。新闻作品只是传播活动的一种形态。长期以来，主流媒体深陷“内容思维”的窠臼，将内容生产视为一切传播工作的核心，这种思维方式遮蔽了对智能时代传播本质的认识。新闻传播应由单纯的作品发布向持续的信息匹配和公共沟通延伸。智能传播把数据调用、持续连接和公共服务纳入传播过程，传播能力也由单次内容生产延伸为持续的信息组织能力和社会连接能力。公共数据之所以能够进入主流媒体系统性变革，正是因为它为这种传播能力的重构提供了新的基础。

从数据传播系统承担的角色看，可以区分工具性使用、功能性使用和要素化使用。工具性使用主要用于辅助采访、编辑、选题和效果分析，提高既有业务效率；功能性使用将数据融入特定产品和用户服务，支撑查询、匹配、推荐和交互；要素化使用则意味着数据能够被持续治理、反复调用和跨场景复用，并作为相对独立的变量持续进入传播过程，影响传播能力。三者的区别主要体现为数据进入传播系统的深度不同。主流媒体过去较多停留于工具性和功能性使用，系统性变革所要求的数据能力，需要进一步推动数据由工具性、功能性使用向要素化使用深入。2016年人民日报媒体技术股份有限公司与中国网合作推出互动产品《谁能代表我？》，呈现了这一转变的早期形态。全国人大代表资料经过结构化处理形成数据库，用户输入相关信息后，系统依据匹配规则调用数据并生成个性化结果。[10]数据在这一过程中已经发挥了超出传统报道素材的作用，开始直接参与传播产品的生成与用户连接。人工智能将持续扩展该机制。随着数据不断进入模型训练、知识服务、智能体任务执行以及现实场景连接，其对传播活动的组织作用正持续增强。

当前大模型的通用语料主要来自互联网长期积累的文本、图像和音视频资源，头部科技企业已经在这一领域建立较强的数据与模型能力。随着人工智能由内容生成进入智能体和物理智能阶段，智能系统需要越来越多来自真实社会运行过程的高质量、可信和持续更新的数据。交通、医疗、教育、农业、市场监管、公共服务和基层治理等领域产生的公共数据，由此获得更加突出的价值。它们与真实制度、真实业务和真实社会场景相联系，是智能体理解现实环境、调用公共服务和执行具体任务的重要数据基础。这也构成了主流媒体发展数据能力的现实入口。主流媒体在通用互联网语料和大规模商业用户数据方面很难复制头部平台已经形成的优势，但在用公共数据方面具有制度创新和应用场景的优势。公共数据进入媒体传播体系以后，可以连接权威信息、公共服务和社会需求，使媒体的数据能力由采编辅助逐渐进入持续服务过程，并在服务中形成新的用户连接和数据积累。对于主流媒体而言，公共数据的战略意义，在于为其推动数据由工具性、功能性使用走向要素化使用，建立持续的数据组织能力，并重新参与智能传播权力结构提供现实入口。主流媒体系统性变革的时代背景，是数字时代关键基础设施体系的变迁。公共数据运营能够推动主流媒体由内容生产机构进入智能软关基相关的信息组织、公共服务和社会连接环节，使其由内容供给者向智能时代重要的信息组织和公共服务节点拓展。随着数据、平台和智能服务能力不断形成，具备条件的主流媒体还可以进一步参与智能软关基的建设与运行。

总之，公共数据之所以能够成为主流媒体系统性变革的重要抓手，根本上源于传播系统主导要素的变化。系统性变革需要重新配置内容、用户、技术、平台、组织和服务等传播资源，数据则日益成为连接和组织这些资源的基础。公共数据为主流媒体建立新的数据能力提供了具有现实制度基础的资源入口，也为内容生产优势、公信力和社会连接能力进入智能传播体系提供新的组合条件。

三、主流媒体何以成为公共数据运营的重要主体

公共数据成为主流媒体系统性变革的重要抓手，并不意味着主流媒体天然具备成熟的数据运营能力。公共数据开发利用涉及数据治理、技术开发、安全管理、产品设计和场景运营，需要政府部门、数据运营机构、技术企业、媒体以及社会组织等多元主体共同参与。主流媒体的特殊价值，主要不在于替代这些专业主体承担全部数据基础设施和技术开发，而在于其长期形成的公共属性、信息组织能力和社会连接网络，与公共数据价值释放具有较强的适配性。

首先，主流媒体的公共属性与公共数据的公共价值取向具有较强的制度适配性。公共数据产生于公共管理和公共服务过程，其开发利用既要释放数据价值，也要维护公共利益、数据安全以及个人和企业的合法权益。因而，公共数据运营不能单纯以商业收益最大化作为目标，还要兼顾公共服务、社会效益和治理价值。主流媒体长期承担公共信息供给、社会价值引导和公共服务职能，其组织目标本身包含较强的公共性。麦奎尔在“结构—行为—表现”分析中指出，媒体组织所处的制度与结构条件会通过其组织行为影响最终的社会表现。[11]主流媒体的公共属性为其参与公共数据开发利用提供了一种区别于纯商业主体的组织基础。这种优势尤其体现在一些社会价值高、直接商业回报有限的应用场景中。民生保障、基层治理、公共信息查询等数据服务往往具有较强的公益属性，其价值难以完全通过用户付费衡量。主流媒体已有的公共服务职责和社会责任机制，使其有可能把数据应用的评价尺度从流量和收益进一步扩展到服务覆盖、问题解决和公共价值创造。这与近年来主流媒体由单一新闻传播主体向国家治理体系重要参与者拓展的趋势相一致。已有研究指出，主流媒体系统性变革正在深入国家治理和公共服务过程，其功能边界也随之拓展。[12]

其次，主流媒体具有将公共数据转化为可理解、可触达、可使用公共服务的传播与连接能力。公共数据本身并不会直接形成社会价值。大量专业数据只有经过解释、组织、可视化、产品化和场景化，才能真正进入公众使用过程。主流媒体长期从事复杂信息的采集、核实、解释和传播，在权威信息组织、专业表达、公众触达以及本地社会连接等方面形成了较为稳定的能力。这些能力可以进一步延伸到公共数据产品和服务之中，使数据从后台资源转化为普通公众能够理解和使用的公共信息。

再次，主流媒体处于政府、市场与社会之间，具有将数据运营嵌入社会治理和持续公共服务的功能优势。公共数据价值的充分释放往往需要跨部门、跨机构和跨场景协同。数据管理部门负责制度建设和资源统筹，行业主管部门掌握专业数据，技术企业擅长基础设施和技术开发，公众则形成具体而持续的服务需求。主流媒体长期处于这些主体之间，与党政部门、公共机构和社会公众保持广泛联系，可以在数据供给、公共解释、需求发现和社会反馈之间建立连接。

这种角色也使主流媒体的数据运营具有形成持续社会连接的可能。传统新闻传播更多围绕内容生产和信息发布展开，公共数据运营则使媒体能够进入查询、办理、反馈、服务等持续性信息交互过程。媒体与用户之间的关系由一次性的内容接触延伸为长期服务关系，用户需求和使用反馈又能够反向进入数据产品改进和公共服务优化。由此，公共数据运营可能成为主流媒体由“报道社会”进一步走向“连接社会、服务社会”的重要机制。相关研究也指出，主流媒体系统性变革需要进一步强化公共价值创造和社会治理功能。[13]

人民网旗下人民数据的探索则体现了另一种路径。人民数据较早进入数据要素服务领域，通过建设数据基础设施和数据服务平台，尝试将主流媒体的公信力、机构连接能力与专业化数据运营能力结合起来。[14]这一实践说明，具备相应资源和技术条件的头部主流媒体，可以向更专业的数据治理和平台服务环节延伸。不过，这类能力并不能简单复制到所有媒体。不同层级、不同资源条件的主流媒体参与公共数据运营，应形成不同的功能定位。头部媒体可以探索专业数据平台和数据服务，地方媒体则更可能依托本地用户、公共服务场景和社会连接网络形成优势。

因此，主流媒体参与公共数据运营的比较优势，可以概括为三个相互关联的方面。公共属性使其更容易承接公共价值目标，传播能力使其能够将数据转化为公众可用的信息和服务，治理嵌入使其能够连接政府、市场与社会形成持续运行的应用场景。这些优势决定了主流媒体可以成为公共数据开发利用体系中的重要主体，同时也决定了其最有价值的位置并非包揽数据基础设施、技术开发和数据运营的全部环节，而是在多主体协作中发挥公共信息组织、社会触达、场景连接和公共服务能力。

这种比较优势能否真正转化为公共数据运营能力，还受到现有制度安排、数据供给、专业人才、技术能力和组织机制等现实条件制约。随着我国公共数据授权运营制度不断完善，主流媒体已经进入一个从“具备比较优势”向“形成实际能力”转换的阶段。当前制度建设究竟走到了哪一步，主流媒体又面临哪些现实门槛，需要进一步放到公共数据开发利用的制度进展和实践格局中考察。

四、公共数据运营的制度进展与现实约束

近年来，我国公共数据开发利用的制度重心正由共享开放进一步向规范化授权运营延伸。2024年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快公共数据资源开发利用的意见》，明确统筹推进政务数据共享、有序推动公共数据开放，并探索公共数据授权运营。[15] 2025年，公共数据资源登记管理、授权运营和价格形成机制等配套制度相继出台，“1+3”政策体系初步形成。[16]公共数据开发利用由地方探索进一步进入规则逐步明确、主体分工逐步清晰的制度化阶段。其中，《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》进一步明确实施机构、运营机构、授权方式、运营期限、安全责任和监督评价等基本规则，并对运营主体的资金、管理、技术、服务和安全能力提出要求。制度关注在共享开放基础上延伸到由谁运营、如何运营以及如何保障安全与公共利益。这一变化为地方形成不同的授权运营路径提供了基本制度空间。

在国家基本制度框架逐步明确的同时，地方实践开始呈现差异化路径。浙江省于2025年印发《浙江省公共数据资源授权运营管理办法》，以依场景授权为基本模式，并允许各地、各部门探索基于场景的整体授权和分领域授权，授权运营期限一般不超过3年。[17]江苏省建立运营主体和开发主体相互衔接的运行结构，由省和设区市组织本级授权，开发主体进入具体场景开展产品开发。[18]上海市则采取整体授权模式，明确全市统一的实施机构和授权运营基础设施，同时引入开发主体进行场景化开发。[19]三种路径分别体现了场景驱动、分级运营和集中统筹的不同取向，也说明当前公共数据运营尚未形成单一固定模式。

制度空间逐步打开以后，主流媒体参与公共数据运营面临的问题也开始由“能不能进入”转向“能否形成稳定能力”。当前至少存在四方面现实约束。

首先是数据供给约束。主流媒体过去更多依据公开信息开展内容生产，而持续运营公共数据需要更加稳定的数据目录、授权范围、更新机制和责任关系。现行制度明确，以政务数据共享方式获得的其他地区或者部门公共数据用于授权运营，需要征得共享数据提供单位同意。公共数据并不会因为进入授权运营体系就自然实现跨部门、跨层级调用。大量数据最初形成于行政管理和公共服务过程，其标准、颗粒度、更新频率和跨系统衔接程度也未必直接适应社会化应用。对于主流媒体而言，真正重要的已经不只是能否获得某一批数据，而是能否建立稳定、持续、可更新的数据供给关系。数据供给也需要与应用场景形成互动。浙江省的制度探索已经建立数据质量反馈机制，授权运营过程中发现数据质量问题，可以向公共数据主管部门提出治理需求。数据应用由此可以反向推动数据治理，形成供给、使用、反馈和质量提升的持续过程。对于主流媒体来说，更现实的路径是从公众需求明确、安全边界清晰、应用条件较成熟的场景切入，在持续使用中推动数据供给和治理能力同步改善。

其次是专业能力约束。公共数据运营所需要的能力范围明显超出传统内容生产。《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》将资金、管理、技术、服务和安全能力同时纳入运营机构的基本要求。数据治理、产品开发、接口建设、安全合规、场景运营和持续服务都需要专业团队参与。主流媒体已有的采编平台、客户端、用户资源和政务服务基础可以成为起点，但这些资源并不会自然转化为数据运营能力。能否形成稳定的数据治理、技术支撑和产品运营体系，成为媒体参与公共数据运营的现实门槛。

再次是组织机制约束。传统媒体的组织体系长期围绕内容生产、采编流程和广告经营形成，公共数据运营则需要采编、技术、经营、政务服务、安全合规等多种力量共同参与。数据产品往往跨越原有部门边界，其生命周期也明显长于单篇报道或单个传播产品。如果仍然按照传统项目制和部门分工配置资源，容易出现数据项目建设完成以后缺乏持续维护、应用场景难以迭代、数据反馈无法进入业务决策等问题。公共数据运营要求媒体进一步形成面向持续服务的组织方式，使数据获取、治理、开发、应用和反馈能够进入相对稳定的业务流程。

最后是竞争与分工约束。公共数据运营领域已经存在多类专业主体。地方数据集团在公共数据汇聚、基础设施和授权运营中率先布局，通信运营商具有云网资源和技术服务能力，互联网平台和科技企业在算法、产品开发和市场运营方面具有优势。2026年10月20日，国家数据集团有限公司在河北雄安新区成立，标志着国家数据资源开发利用进入新的阶段。[20]主流媒体如果简单复制这些主体已经形成的能力，既缺乏成本优势，也容易陷入新的重复建设。其更现实的选择，是围绕自身在权威信息、公众信任、社会触达、公共服务和治理协同方面的优势，进入最具比较优势的环节，与数据管理部门、行业主管部门、专业运营机构和技术主体形成稳定分工。

当前公共数据运营的制度条件已经发生重要变化。国家层面的基本规则逐步建立，地方模式开始分化，主流媒体参与其中的制度空间已经出现。真正制约下一阶段发展的，更多是稳定数据供给能力、专业运营能力、组织机制以及多主体协同能否同步形成。公共数据的历史性机遇由此已经从方向判断进入能力建设阶段。主流媒体能否把制度空间转化为持续的数据供给和运营能力，将直接决定公共数据能否真正成为其系统性变革的现实资源。

五、以公共数据运营深化主流媒体系统性变革

公共数据授权运营的制度框架逐步形成以后，主流媒体面临的关键问题已经从认识公共数据价值转向形成实际的数据能力。公共数据运营也不宜被理解为在原有媒体业务之外增加一个新的经营项目，其更深层的意义在于围绕数据这一智能传播阶段的第一传播要素，重新组织媒体的技术、平台、人才、用户和服务资源，使数据持续进入内容生产、公共服务和社会治理过程。结合当前的数据供给、专业能力、组织机制和主体分工等现实约束，主流媒体可以从数据战略、应用场景、层级协同和组织能力四个方面推进。

首先，将数据能力纳入主流媒体的核心战略和资源配置体系。传统媒体的数据应用多围绕采编辅助、传播效果监测和用户分析展开，数据在组织中的位置仍较多依附于内容生产。公共数据运营要求进一步把公共数据、媒体自有数据、用户服务数据以及运营过程中持续生成的数据纳入统一的数据资源视野，并逐步形成数据治理、数据使用和数据积累的长期机制。衡量数据价值的标准也需要由数据规模转向使用能力，重点考察数据能否持续进入真实场景、形成稳定服务，以及能否在反复使用中产生新的信息、关系和服务能力。数据只有真正参与媒体日常运行，才能由资源储备转化为传播能力。

其次，以公共服务场景带动数据开发利用。公共数据的价值最终要通过具体应用释放，主流媒体可以优先从公众需求明确、数据基础较好、安全边界清晰并与自身业务联系紧密的领域进入，在政务服务、交通出行、气象预警、农业生产、文化旅游和基层治理等场景中形成可持续的数据产品和服务。媒体已有的客户端、融媒体平台和用户网络，也可以由内容发布入口进一步向信息查询、公共服务和社会连接入口延伸。温岭市融媒体中心的实践提供了一种县域探索。近年来，“掌上温岭”持续迭代“百米村社圈”等服务，连接社工、医生、民警、记者等基层服务资源，旗下企业同时参与大数据、网络安全和数字化项目。2025年，其数字产业营收占比达到52%。[21]这一案例的价值并不只是表明媒体增加了一项数字化业务，而在于县级融媒体开始把本地平台、基层服务资源和数字化能力组织到持续运行的服务场景中。对于多数地方媒体而言，从具体场景切入，比一开始建设大而全的数据平台更具有现实可行性。

再次，根据不同层级媒体的资源禀赋形成差异化的数据能力和协作体系。公共数据运营涵盖数据治理、技术开发、安全管理、产品设计、场景运营和用户服务等多个环节，各层级媒体重复建设覆盖所有环节的完整服务能力并不现实。中央级媒体和具备条件的省级媒体可以重点建设专业数据平台和数据运营团队，形成跨领域的数据治理、产品开发、技术支撑和安全管理能力；市县级媒体更加贴近具体用户和社会现场，可以重点发展需求发现、场景连接、数据校验、产品应用和公共服务能力。山东数字文化集团的探索呈现出省级传媒文化平台由内容生产向数据能力建设跃迁的趋势。该集团围绕山东文化数据中心、文化数据标注平台和齐鲁文化大模型，逐步形成从数据归集、治理、标注到模型训练和场景应用的完整链条，并与全省16市协同推进文化数据库和大模型建设。其价值不在于增加若干数字化项目，而在于开始形成持续组织、治理和调用文化数据的能力，显示省级主流媒体具备由内容生产主体进一步成长为数据组织和智能服务平台的可能。[22]在这一基础上，省级平台与市县级媒体之间可以形成更加稳定的能力分工。省级平台提供技术底座、数据治理、通用工具和安全保障，市县级媒体负责发现具体需求、组织本地场景、连接基层用户并形成使用反馈。数据在省县之间由单向下沉转向持续流动，基层应用中发现的数据缺失、标准冲突和产品问题，又能够反馈至上一级平台和数据供给部门。这样既可以减少各层级媒体重复建设技术系统，也有利于将有限资源集中到数据、产品和服务等能够持续积累的能力建设上。

最后，围绕数据运营同步调整组织、人才和评价机制。传统媒体的机构设置和人才体系主要基于内容生产逻辑，公共数据运营则需要采编、技术、经营、政务服务以及安全合规等专业力量共同参与。可以围绕具体数据产品和服务场景建立跨部门团队，在实际运营中逐步设立数据产品、数据治理、场景运营和安全管理等专业岗位，使项目开发由临时协作逐渐转变为稳定的组织能力。

现有新闻人才也具有向数据运营延伸的基础。记者长期进入社会现场，熟悉政策、行业和地方运行情况，具备信息发现、事实核验、需求识别和社会沟通能力。这些能力可以进一步进入公共数据的采集、校验、解释、产品设计和场景开发过程。主流媒体由此可以逐步形成内容生产与数据运营相互支撑的能力结构。内容生产持续提供权威信息、专业判断和公共信任，数据运营持续发现用户需求、积累服务数据并拓展应用场景，两类能力在实际运行中相互转化。评价机制也需要随之调整。阅读量、播放量和转载量主要反映内容传播结果，难以完整衡量公共数据运营产生的长期价值。数据更新质量、产品持续使用、服务覆盖范围、用户问题解决情况以及公共服务效果等，可以逐步进入评价体系。对于承担治理和民生服务功能的数据产品，还需要关注其实际使用效果以及数据应用对源头数据治理形成的反馈。只有评价对象由单个内容产品不断扩展到持续运行的数据和服务能力，才能引导资源真正向新的传播要素配置。

与此同时，公共数据运营必须将安全、真实和公共价值贯穿全过程。数据能力越深入社会运行过程，其责任边界也就越需要明确。主流媒体长期形成的事实核查、专业审核和责任制度，可以进一步延伸到数据质量、产品运行和智能应用领域，使公信力由内容优势进一步进入数据产品和公共服务。主流媒体参与公共数据运营的目标，也不在于独立承担全部数据基础设施和技术开发，而是在数据管理部门、行业主管部门、专业运营机构和技术企业共同参与的体系中，形成与自身功能禀赋相匹配的专业位置。

公共数据运营真正推动的不是一项业务的扩展，而是主流媒体资源配置方式和能力结构的变化。数据战略确定资源方向，公共服务场景形成现实入口，不同层级媒体建立专业分工，组织、人才和评价机制为持续运营提供支撑。只有这些环节逐步形成闭环，公共数据才能从外部资源转化为媒体自身能够持续积累的数据能力，并推动主流媒体由内容生产机构向具有信息组织、公共服务和社会连接能力的智能传播主体转型。

六、结语

智能时代正在重新组织传播的基本要素。大众传播阶段，内容主要表现为专业化生产的传播产品；进入网络传播阶段，内容完成要素化并成为第一传播要素；社交传播阶段，用户完成要素化并成为第一传播要素；人工智能进一步推动数据要素化，使数据成为智能传播阶段新的第一传播要素。数据进入内容生成、用户匹配、模型运行、智能体执行和公共服务过程，对传播能力上限的约束作用持续增强。主流媒体系统性变革因此需要进入传播要素层面，重新审视数据在未来传播体系中的位置。

公共数据为这一转变提供了具有中国制度条件和实践基础的重要入口。我国的公共数据开发利用已经从开放共享逐步进入制度化授权运营阶段，地方探索正在形成不同的实施路径，主流媒体也已经在数据平台、政务服务、民生应用和基层治理中积累了一些经验。公共数据的历史性机遇已经由前瞻判断进入制度建设和能力形成阶段。

真正决定下一阶段进程的，是主流媒体能否把这种制度空间转化为自身的系统能力。数据获得只是起点，持续的数据治理、场景开发、产品运营和社会服务才能形成新的传播能力。公共数据也只有进入真实社会运行，在持续使用中连接公众需求、公共服务和治理反馈，才能由静态资源完成要素化，成为能够持续进入传播过程并支撑传播能力的传播要素。公共数据运营所推动的变化已经超出媒体经营模式调整的范围。它涉及主流媒体对传播资源的重新组织，对社会连接方式的重新建构，对组织和人才体系的重新配置，也涉及主流媒体在智能传播体系中的位置选择。主流媒体长期积累的在内容生产、公信力、社会网络和公共服务等方面的优势，只有通过公共数据获得新的组合方式，才有可能转化为智能时代持续生长的传播能力。

公共数据制度建设与智能软关基加速演进正在形成新的历史交汇。主流媒体系统性变革需要进入基础设施层面，围绕数据重新组织信息、平台、服务和社会连接。抓住公共数据这一重要资源入口，形成稳定的数据供给、专业的数据运营能力和持续的公共服务场景，关系到主流媒体能否由内容生产主体进一步成长为智能时代重要的信息组织和公共服务节点，也将成为检验这一轮系统性变革能否真正触及传播底层逻辑的重要尺度。

【本文为国家社科基金特别委托项目（编号：25@ZH019）成果】

参考文献：

[1]国家发展改革委 国家数据局关于印发《公共数据资源登记管理暂行办法》的通知[EB/OL]. (2025-01-08)[2026-09-29].https://www.gov.cn/gongbao/2025/issue_11886/202502/content_7007130.html.

[2]沈坤荣，林剑威.链“岛”成“陆”：公共数据开放的技术创新效应研究[J].管理世界，2025,41(2):83-104.

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本文引用格式参考：

钟祥铭，方兴东，于映菡.主流媒体系统性变革与公共数据的历史性机遇[J].青年记者，2026(11):5-14+68.