完善设施农用地管理 助力农业农村现代化

近日，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合印发《关于完善设施农用地管理的通知》（以下简称《通知》），并于11月2日正式对外公布，接续替代《自然资源部农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》。《通知》落实2026年中央一号文件“完善设施农用地管理制度”的部署要求，采取正面清单方式区分设施农业用地方式，从选址、规模、备案、登记、监管等方面完善相关举措，在守住耕地保护红线前提下强化用地保障与规范管理，促进农民群众增产增收，助力农业农村现代化。

出台背景：产业发展新需求与基层实践堵点的双重驱动

现代设施农业快速发展带来用地新诉求。随着规模化工厂化种植、多层立体养殖、陆基工厂化水产养殖、桑蚕等特种种养等新模式、新业态快速发展，设施农业产业形态日趋多元，烘干仓储、分拣保鲜、智慧监测、社会化服务配套等附属设施需求不断增加。与此同时，在当前耕地资源日益趋紧和严格保护的形势下，戈壁、荒漠、盐碱地等非耕地资源开发利用需求上升，原有设施农用地管理政策在设施农用地范围界定、用途管理上与新业态、新需求存在落差，用地保障与产业发展之间的矛盾逐步显现。

设施农用地在基层实践中遇到多方面问题。结合多地实地调研，从基层实践看，设施农用地管理仍存在若干亟待破解的堵点问题。“设施农业用地”和“设施农用地”两个概念并行使用，概念口径容易混淆；缺少对“是否破坏耕作层”的明确判定标准，设施类型界定不够清晰，管理边界界定模糊，纳入设施农用地的生产、附属设施范围列举不全，不得纳入设施农用地管理范围缺少明确清单，个别地方存在借设施农用地之名行非农建设之实的问题；附属设施规模上限与规模化、产业化生产需求不匹配；林地、草地、园地转用的用地指引不明确；利用非耕地发展设施农业缺乏支持；设施农用地以及地上建构筑物缺少不动产登记相关制度安排，资产权益保障缺位；备案程序繁琐、层级偏低、部门协同不足；退出复垦机制不完善，监管以事后查处为主，事前引导、事中管控薄弱。《通知》总结实施经验和地方实践，对既有制度进行系统完善，同时重申设施农用地的用途管制要求，坚决守住“农地农用”底线。

耕地保护法治化提出新的制度要求。《中华人民共和国耕地保护和质量提升法》即将于2027年1月1日起施行，确立耕地数量、质量、生态三位一体保护，严格管控耕地转为其他农用地以及农业设施建设用地，压实耕地占用补偿责任。设施农用地属于农业设施建设用地，占用耕地必须落实耕地占补平衡相关要求。《通知》与上位法律做好制度衔接，既要守住耕地红线，严控违规占用永久基本农田，又要为现代设施农业留出合理发展空间，实现严保护与促发展的平衡。

通知内容：清单化引领全链条闭环管理

《通知》以“是否破坏耕作层+正负面清单”作为划分标尺，将设施农业项目分为三类差异化管理，既防止将无需备案的设施纳入备案、切实减轻经营主体负担，又厘清了设施农用地与建设用地的边界，确保“农地农用”。《通知》围绕选址、规模管控、备案办理、不动产登记、监督核查、退出复垦、部门职责七大环节形成完整管理链条。

创新正负面清单制度，厘清三类用地管理边界。正负面清单是本次政策的制度创新。原有政策采取列举式说明哪些属于设施农用地，难以穷尽产业新业态，容易出现理解偏差。本次国家层面确立框架，结合产业实际细化明确设施农业使用土地正负面清单。正面清单明确哪些设施可以纳入设施农用地管理：包含设施种植、畜禽水产工厂化养殖，拓展桑蚕、蜜蜂等特种种养生产及直接配套附属设施；明确烘干晾晒、分拣包装、保鲜仓储、粪污无害化处置、农机存放、智能监测等直接服务生产的附属设施。同时明确，不破坏耕作层的普通大棚、拱棚，直接按原土地用途管理，不需要办理设施农用地备案。负面清单划出刚性红线，明确别墅、会馆、经营性餐饮住宿、商业展销市场、采矿采砂等非农用途，一律不得纳入设施农用地，必须办理建设用地审批，从源头防范“农地非农化”风险。同时兼顾产业复合利用需求，《通知》明确，在不改变设施主体结构、不新增建设建筑物前提下，存量设施农用地可兼容自产农产品直播展销、农业科普研学、无人机起降等功能，但不允许为开展此类非农功能新建设施。同时，各省（区、市）应根据自身实际情况，细化设施农用地兼容使用的具体要求。这一规定既顺应三产融合发展趋势，又守住农地农用底线，避免变相扩大建设用地规模。

统筹设施农用地选址，鼓励引导利用非耕地。《通知》在用地选址环节突出规划引领，依托国土空间规划“一张图”，明确设施农用地通则式选址要求，设置设施农业选址鼓励类、允许类和禁止类区域，主动引导设施农业特别是规模化养殖业合理布局，在守牢生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等底线约束、避让规划重大项目预留空间的基础上，为经营主体发展设施农业提供用地保障。重点强调的是，设施农用地严禁占用永久基本农田作为刚性约束延续。针对林地、草原使用作出差异化规定，畜禽养殖设施可以依规占用林地草原，水产养殖附属设施可占用林地，其余设施农业原则上禁止占用林地、草原。鼓励利用非耕地发展设施农业，优先引导项目选址戈壁、荒漠、盐碱地、荒滩等未利用地（排除法定湿地）、闲置存量建设用地，减少优质耕地占用。对于使用非耕地建设的项目，在水资源、生态承载力允许前提下，可适度放宽附属设施用地规模，释放非耕地资源保供潜力，契合大食物观发展导向。县级层面建立部门联合选址指导机制，自然资源、农业农村、林草、生态环境协同开展选址咨询，帮助经营主体提前规避用地风险。

科学管控用地规模，兼顾节约集约与产业实际。设施农用地上的设施分为生产设施和附属设施两类，坚持生产设施按需保障，重点管控附属设施用地。省级层面结合本省产业特点，因地制宜细化种植、畜牧、渔业、特种养殖附属设施用地比例与面积上限。《通知》充分吸收各地实践经验，区分普通耕地和非耕地两种情形，占用耕地严格执行附属设施规模控制；使用在具备水资源条件的戈壁、荒漠、盐碱地等未利用地，可适度放宽附属设施用地比例和规模限制，满足大型工厂化设施农业项目配套需求。支持立体化节约集约用地，同时将新建7层以上的楼房猪场、奶牛设计存栏1万头以上的奶牛养殖场列入设施农业使用土地负面清单。支持有条件的地方探索设施农用地区域总量控制制度，统筹推进粮食生产与设施农业发展。

重构备案管理机制，提升审批效能强化行业前置审核。备案制度是设施农用地管理关键抓手，针对过去乡镇备案缺少行业把关、部门协同弱的短板，《通知》将备案层级提高到县级，由县级自然资源主管部门会同县级农业农村主管部门在国土空间规划“一张图”平台进行备案。考虑小规模农户现实，允许省级规定对农户小规模自主经营项目委托乡镇办理备案，兼顾监管刚性与便民实效。流程上新增农业农村部门前置审核建设方案，对是否允许备案提出明确意见；自然资源部门审核用地合规性；涉及占用林地草原的，先行办理林草占用审批，批件抄送自然资源部门，不再重复办理设施农用地备案，减少重复申报。优化存量项目处置：存量设施在不扩大用地范围前提下，变更经营主体、调整农业生产用途、到期续期，只需要变更备案信息，不用重新备案，降低存量设施改造的制度成本。同时各省份可进一步明确设施农用地备案要件、流程、时限等，对不符合条件的项目要在规定时限内告知不予备案理由，杜绝无限期拖延。

增设不动产登记，打通经营主体资产融资通道。长期以来设施农用地地上建筑物不能登记，资产难以抵押，社会投资投入顾虑较多，近年来，部分设施农业经营主体对相关不动产抵押融资的需求越来越大，为此2025年12月人民银行等三部门联合印发了《关于推广农业设施和畜禽活体抵押融资的通知》，给农业设施抵押融资提供了更明确的制度依据。《通知》明确要求做好不动产登记服务，完成备案的设施农用地，凭备案材料、权属、地籍调查、农业农村部门完工认定材料，可申请办理不动产登记，并且支持登记与抵押业务并联办理。《通知》把设施农业的实物资产转化为可抵押的产权资产，有利于拓宽经营主体融资渠道，吸引更多投资投入现代设施农业，破解设施农业投资大、融资难痛点。同时也明确登记不改变设施农用地的农用地属性，不能改变用途对外转让、开发非农项目，坚守用途管制底线。

构建全生命周期监管，完善闲置退出复垦闭环。《通知》改变过去“重备案、轻退出”的管理短板，建立“备案－上图－监测－注销－复垦”完整闭环监管。一是数字化监管，省级依托国土空间规划一张图搭建设施农用地管理模块，把所有备案项目上图入库，运用卫星遥感、实地核查开展动态监测，推动监管由人防向人防技防结合转型。二是建立备案注销情形。取得备案两年不开工、用地闲置两年以上、自然灾害损毁无法继续生产、到期不再续期，经农业农村部门核实，由自然资源部门注销备案。触碰负面清单、违规非农建设的直接注销备案，依法查处。三是落实退出复垦责任。设施农用地不再从事农业生产，用地主体应当拆除建构筑物，恢复土地原用途，原为耕地的恢复耕种条件，占用林草的恢复植被。设施农用地复垦后的新增耕地，符合条件的可以按规定用于耕地占补平衡。四是厘清部门监管职责。自然资源部门以用地管理为主、农业农村部门以行业管理为主、林草部门负责设施农用地占林占草有关事宜。各部门要建立联合监管、信息共享机制，压实各环节管理责任，形成工作合力，促进设施农业有序发展，依据职责及时发现、处置违法违规行为。

《通知》厘清了国家与地方、部门与部门的关系。在国家和地方关系上，考虑到设施农用地形态多样、各省份现实问题和发展需求不同，国家层面主要对宏观方面作出要求，省级自然资源主管部门要会同农业农村、林草主管部门，结合本区域设施农业发展特点出台省级设施农用地管理文件，细化形成省级设施农业使用土地正负面清单，合理确定附属设施用地比例和规模标准，明确备案要件、流程、时限等具体要求，稳妥做好新旧政策衔接。

用地保障是设施农业发展的根基，此次《通知》在守住耕地保护红线的前提下，以更精细的清单管理、更规范的备案流程、更到位的登记服务和更严格的监管，为深入实施设施农业现代化提升行动提供了用地保障，对于树立大食物观、构建多元化食物供给体系、促进农民增产增收、助力农业农村现代化具有重要现实意义