深化国资国企改革 激活地方发展动能——从菏泽投资发展集团改革实践看地市国企“十五五”高质量发展路径

2026年是“十五五”开局之年，也是新一轮国资国企改革（2026—2029）启动之年。随着《关于进一步深化国资国企改革的方案（2026—2029）》印发实施，国资国企改革进入第三轮行动周期；“十五五”规划纲要也在开局之年作出部署，两者在逻辑上紧密咬合。对身处一线的地市国企而言，读懂本轮改革的核心逻辑、厘清“十五五”发展思路，既是落实国家战略的政治责任，也是谋求高质量发展的现实需要。菏泽投资发展集团（以下简称“菏投集团”）作为菏泽市国有资本运营公司和市重点产业投融资主体，以其实践为样本，探讨地市国企如何把顶层设计转化为落地路径。

改革逻辑迭代：从“做减法”迈向“做乘法”

四十余年来，国资国企改革始终围绕“增强活力、提高效率”纵深推进。

第一轮三年行动（2020—2022）以“治乱”为核心，补上公司治理不规范、党建未落实、三项制度悬空等欠账，本质是让国企“活下来”。第二轮国企改革深化提升行动（2023—2025）转向“强战略功能、优分类考核”，推动国资向战新产业倾斜，本质是让国企“顶得上”。但收官时“深化改革不能收兵”的判断点破了要害：主体任务虽已完成，但主业分散、科创偏弱、机制偏旧、考核偏规模等老毛病仍未真正解决。由此，第三轮改革（2026—2029）转向“做强做优做大”，全面进入“提质、增效、强主业、强科创、强治理”新阶段。三轮可概括为：三年行动做“减法”，深化提升做“加法”，新一轮做“乘法”。

《方案》选在2026年推出并非偶然——这一年正是“十五五”开局之年。规划纲要对国资国企的部署集中在三条：做强做优做大国有企业和国有资本；推进国有经济布局优化和结构调整；增强国有企业核心功能、提升核心竞争力。三条讲的是同一件事的不同层面——先调整好结构，才能谈做强做优；而《方案》正是把这一战略导向转化为可考核、可追责的具体行动。

本轮改革围绕功能使命、科技创新、市场化机制、公司治理、国资监管、考核机制、党建融合七个维度展开，但并非七项任务简单并列，而是围绕“从有没有到强不强”这一主线，形成“定投向—强能力—优保障—固统领”的改革逻辑。

其一，功能使命回答“投向哪里”。刚性落实“三个集中”：向国家安全和国民经济命脉、向民生公共服务与应急保障、向战略性新兴产业集中。量化红线清晰——逐企核定主责主业清单，央企资产及88%以上营收归集至20个重点行业，非主业资产占比压降至5%以内，战新产业年度投资占比不低于40%；“链长制”升级，每家链长央企至少牵头一个跨所有制创新联合体；建立战略使命评价制度，商业二类企业使命指标权重可达40%—60%。这意味着不在20个重点赛道内的普通房地产、商贸零售等业务，将有序剥离退出。

其二，科技创新与市场化机制回答“怎么创造价值”。科技创新从过去的“少量补贴、无容错”转向“场景驱动＋容错赋权”：研发投入强度年均增长0.5个百分点、基础研究占比逐步提至15%以上；国企带头开放智慧城市、智慧能源等高价值场景；对基础研究、未来产业实行3—5年长周期考核；职务科技成果赋权，转化收益50%以上奖励科研团队。市场化机制则是活力的第一道枷锁——三项制度必须刚性兑现：经理层任期制契约化全覆盖，末等调整比例不低于2%—3%，新进管理人员市场化选聘不低于50%；全员考核强制分布，A档与C档收入差距可达2—3倍。尤为关键的是明确“下”必须“出”：退出管理岗位后按新岗位重新定薪，不得“平调”“暗升”或保留原职级待遇，对“软着陆”在全系统通报曝光。

海外就业推介

其三，公司治理、国资监管与考核重塑回答“怎么管、怎么考”。治理从“形似”走向“神至”：党委前置研究清单化、董事会实质化、经理层契约化。监管以管资本为主，穿透到资本归属、重大风险、关键层级与结果数据，风险预警准确率不低于85%，同时对治理规范企业动态下放投资、用人、薪酬权力，违规经营投资终身追责。最具颠覆性的是考核重塑——弱化营收规模权重，转向ROE、EVA与经营性现金流。这一条直指长期以来“国企有做大的动力、没有做好的压力”的症结。

最后，党建融合是贯穿全局的统领。党建入章覆盖率与双向进入、交叉任职覆盖率均达100%，党委把关政治方向、国家战略与重大风险，而不替代董事会决策具体经营事项，把政治优势转化为制度优势与竞争优势。

三者环环相扣：功能使命决定“考什么”，考核重塑倒逼“怎么干”，市场化机制回答“谁来干、干好干坏不一样”，公司治理与监管则保障权力放得活、管得住。这正是本轮改革从“任务完成”走向“实效评价”的深层逻辑。

本轮改革的深层逻辑可归结为三个问题：国有企业为什么存在（功能使命）、国有资本投向哪里（布局结构）、国企如何提升效率并创造价值（机制能力）。回答清楚这三个问题，改革才能从表层动作走向深层变革。同时也须正视难点：混改边界仍模糊，“自然垄断”与“充分竞争”在不少行业尚无清晰划分；考核转变更为慢热，若预算编制逻辑、资源分配惯性与激励结构不同步调整，新指标很容易被旧行为消解；而低效非主业资产退出牵涉就业、地方关系与历史债务，最难一蹴而就。《方案》承认不同层级、不同区域国企路径不同、不搞“一刀切”，某种程度上正是对这一难度的正视。

转型实践破局：从“融资平台”蝶变“资本运营”

作为菏泽市国有资本运营公司和重点产业投融资主体，菏投集团的转型历程是地市国企改革的生动缩影。

菏投集团前身为1990年成立的菏泽市投资开发公司，原为正县级事业单位；2016年12月经市委、市政府决定改制为企业，2017年12月正式更名。其历程可分为四个阶段：1990—1998年“投资初创期”，以筹资建设菏泽发电厂补齐电力短板；1998—2005年“人才培育期”，实施“招进来、送出去”战略锻造管理骨干；2005—2017年“发展机遇期”，紧抓煤电、房地产与融资平台三大机遇壮大资产规模；2017年至今“改革攻坚期”，破解“三能”机制难题，主体信用等级跃升AAA，完成从传统融资平台向国有资本运营公司的战略转型。

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集团把国家改革的“规定动作”作为纲领：三年行动与深化提升行动中同步启动26项改革任务、60项工作内容，主体任务完成率100%，主业投资占比100%。治理层面，全面修订“三重一大”制度及党委会、总办会、董事会议事清单，建立权责清晰的“三张清单”，落实外部董事占多数要求，董事会建设连续四年获评市属国企优秀等次。权属企业层级严控三级以内，2024年至2026年9月末，混改风险“双降超亿元”，借款压减2.20亿元、担保压减2.72亿元。融资端，累计融资超101.28亿元，融资成本由4.76%降至2.96%；信用等级由AA跃升至AAA（国际评级Ag-），并新增对接国开行、中信、渤海等多家银行。资金输出端，协同系统内外、市属企业、市县财政等资金累计超180亿元，供暖接入面积由1640万平方米增至2640万平方米，客户投诉率连年下降；菏投热电2×5万千瓦项目连续两年列入省重大项目；菏投科技入选国家数据局先行先试（山东地方国企唯一）。集团获评“非凡五年·山东社会责任特别贡献企业”，成为全省唯一获此荣誉的市属国企，连续五年位列“鲁企300强”。

在选人上，总部中层及以下全部41个岗位面向全系统公开竞聘，新提拔中层干部13名、40岁以下占54%，总部中层平均年龄由40.6岁降至36.7岁。退出上，权属企业100%建立末等调整和不胜任退出机制，近三年降职免职、转任非领导职务8人。机构上，系统企业机构精简12.1%、综合行政岗压减42.5%，2025年18家企业开展竞聘上岗、提拔优秀人才20人。分配上，工资总额以利润总额为核心指标（权重不低于70%），浮动绩效年薪最高可达岗位年薪2.016倍，考核强制分布下2026年有11人因考核未达标未调薪。

在内部管控上，集团推动财务管控提质增效：三级企业全部纳入资金归集、银企直联基本全覆盖；设立总法律顾问，制定债务风险防范等十余项制度；引入用友NCC＋OA统一核算规则，司库系统上线并接入17家直联银行；应收治理成立专班并与薪酬挂钩，2024年至今累计清理逾期应收款7.16亿元。党建引领上，党组织由14个增至16个、党员由243人增至308人（40岁以下占比升至42.41%），党委前置清单细化为45项，划分166个党员“岗区队”、形成600余条帮扶措施，获专利28项，4家企业获评山东省“专精特新”，意识形态领域未发生一起问题。

财务结构稳健，截至2026年二季度末，大合并资产总额超850亿元，资产负债率保持在28%左右的低位，主体信用等级AAA，杠杆水平可控。盈利质量上，系统内约半数企业主营业务利润率达到5%以上达标线，其余多为传统业务及培育期企业，呈现“主业强、培育弱”特征，集团据此建立无效收入认定与退出机制。亏损治理上，已建立亏损面与亏损额双重压降考核，纳入经理层考核并挂钩薪酬，推动经营性亏损户数稳步压降、亏损额持续收窄。因此，存量优化是集团“十五五”期间必须啃下的硬任务。

通过SWOT分析可以看到，集团资产总额超800亿元，且拥有国内AAA、国际Ag-双高信用评级，融资成本显著低于同业，为资本运作与资源整合提供了底气。同时也要看到，因集团投资定位不限制主业，主业聚焦不足，业务“大而全”、资源分散，能源电力板块有优势但未建立绝对“护城河”；同时机制创新滞后于改革要求，干部队伍仍需提升。此外，监管、巡察审计、招投标管理及内部管控标准持续趋严，混改企业治理协同难度大、管理标准不一，对合规经营与风险穿透管控提出更高要求。因此，新一轮国企改革期间，集团既要掌握政策，也要修炼内功，全力推动集团各项业务做深做实。

战略蓝图领航：以“11235”战略锚定未来

面向“十五五”，集团党委确立“11235”总体发展战略作为顶层框架，承接国家“三个集中”与“做强做优做大”导向，立足自身“资产雄厚、信用优良但主业聚焦不足”的现实，统领2026—2029改革深化行动的四条主线——化债、提质、转型、强基。

首要任务是风险出清与合规防控。全力推动混改企业治理收官，解决历史借款担保遗留问题，化解担保代偿风险；构建覆盖全业务、全流程、全权属企业的合规风控体系，建立“事前研判—事中管控—事后追责”全链条机制，重点防控债务、担保、投资、用工四大风险；规范劳务派遣、严格控制用工规模，彻底化解用工风险。以历史遗留问题出清，换取轻装上阵的空间。

华泽电器企业

其次是存量优化与亏损治理。对无业务、无贡献、无发展前景的“三无”企业坚决注销、破产或转让，实现存量“出清”；对业务相近、同质化竞争的二三级企业实施专业化重组，保持不多于三级管理层级。资产端盘活并出清低效无效资产；产业端推动热力、基建等传统产业数字化、智能化、绿色化改造全覆盖，培育1—2个省级绿色工厂。对长期亏损、五年不分红、关联交易异常的参股股权开展专项清查、限期处置，推动存量业务从“低水平运营”迈向“高质量发展”。

菏投特来电充电站

第三是加快新旧动能转换。能源产业建成热电联产项目要建成投产，打造区域领先的综合能源服务平台；在新材料、新装备、储能、氢能等领域打造1—2个标杆项目。资本端构建“直投＋基金＋资产盘活”三位一体模式，探索资产证券化、REITs，年均盘活存量资产5亿元以上、综合融资成本控制在2.5%以内。品牌端擦亮“聚资兴菏，向善而投”，深耕民生服务、乡村振兴与公益事业。

兜底的则是激发组织活力。以“聚能图新”培训、“菏投菁英”人才工程与年轻干部“内部培养、一线锻炼、择优使用、分类管理”全链条机制，让人才发展有“方向感”；以轮岗交流（上挂、平调、下练）和基层锻炼导向，让履职有“成就感”；以“管理＋技术＋技能”多轨制、薪酬向一线倾斜、技能等级与创新成果纳入工资总额核定，让成长有“获得感”。最终锻造一支“想干事、能干事、干成事、干好事、好共事、不出事”的干部队伍。

菏投集团的实践提供了三点启示。第一，地方国企改革必须“接天线”与“接地气”相统一：既要精准承接“三个集中”、功能使命、考核重塑等顶层设计，又要立足禀赋找到落地切口，“11235”战略把宏观要求转化为四条可操作主线，正是这种转化的体现。第二，改革成色取决于“刚性兑现”：再好的制度，若考核不与薪酬、岗位、退出硬挂钩也会流于形式；只有让“下”成为常态、让贡献决定收入，才能激活组织最深层的活力。第三，改革须统筹发展、改革与安全，以历史遗留问题出清换取发展空间。

同时应清醒看到，集团仍面临主业聚焦不足、部分传统与培育期业务盈利质量不高、亏损治理任务艰巨等挑战。新一轮改革从“有没有”走向“强不强”，对地方国企既是压力，更是实现从“做大”到“做强做优”跃升的机遇。唯有把“国企为什么存在、国有资本投向哪里、如何创造价值”回答好、落实好，地方国企才能真正成为区域产业升级的核心抓手与国家战略落地的坚实载体。

（大众新闻记者 宋伟 通讯员 苏龙生）